空间规划改革与多规合一

空间规划改革与“多规合一”

空间规划的现实及问题

规划是为实现既定目标而预先安排行动步骤并不断付

诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。

科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间

规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来，随着市场经济不断完善，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我

国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区规划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。

二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。

现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分

散到多个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各

自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实” 的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题

突出。规划职能边界模糊，内容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果相互不一，给指导实践带来困惑。

四是规划视同“花瓶”，有法不依、有规不执问题突出。

我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响，导致规划贯彻执行及管理随意任性，政府换届规划随之换届，领导变化思路随之变化。同时规划虽然均经历相关法规法定程序，但在权力和法律之间，利益与法规之间，往往权力利益任性至上，将规划束之高阁，计划赶不上变化，规划赶不上调整。

从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的

决定，到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的提出，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段。深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一” ，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

多规合一”的提出及背景

2013 年11 月，八届中全会关于全面深化改革若干

重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013 年12 月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要

由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。

习近平总书记在会议讲话中指指出，积极推进市、县规划体制

改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014 年2 月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最

严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》

中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、

国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互

衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”

2014 年4 月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编

制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县

一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把

张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014 年深化经济体制

改革重点任务的意见》中，将“三规合”作为2014 年深

化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推

动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。

2014 年8 月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四

部委联合下发《关于开展市县“多规合” 试点工作的通知》

以下简称《通知》），《通知》明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28 个市县开展“多规合一”试点。

2014 年10 月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规

合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8 个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底” 的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

“多规合一”的意义及必要

规划领域所呈现出的现实问题，已成为规划行业的顽疾。

其问题背后反映的是有法不依、有规不执以及发展无序、管理随意的无奈现实，因此加快推进规划体制改革，以“多规合一”为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。

是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。

新常态下，发展观发生了重大转变。转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以“多规合

”为基础的规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。

是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。

目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”

响规划的有效实施。“多规合一”将从技术上、管理上根本

解决这些问题，确保规划有效落地实施。三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序带来发展无章，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。“多规合一”旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。

规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。深化改革决定中明确要求加强空间管理，公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要

求。从十八届四中全会关于依法治国决定，到“四个全面” 的论述和要求，有规有矩必须成为常态。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。

以“多规合一”为基础深化规划体制改革是加强规划立法及严肃执法的要求。

“多规合一”的内涵和本质

按照国家新型城镇化规划及“多规合一”试点通知等官

方的表述，“多规合一”基于国土空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个区域空

间、一个空间规划、一张发展蓝图，确保一张蓝图干到底。

追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变，已有半

个多世纪的历程，自从2013 年以来“多规合一”提出及试点实施，公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对“多规合一”较为陌生和模糊，认识理解千差万别，甚至出现规划无用论、规划形式论、规划唯一论等不同论调。到底如何理解“多规合一” ，在本文之前的论述中已做了大量的阐述。

是“多规合一” 不会改变或弱化规划的本质属性，

规合一”的要求是确保一张蓝图干到底。规划是对未来的预先统筹安排，始终对发展前瞻远谋，约束规范并指导发展。

科学发展，规划先行。“多规合一”要求一张蓝图干到底，更加强化规划的预先安排性和科学性，更加强化其对发展的约柬陛、法定性和权威陛。不要无视藐视规划，让规划有意或无意成为花瓶和摆设，规划不要再因换届或因人因事而随

意变化。

二是“多规合一”不是一个区域只编一本规划，多规合一”的目标是深化规划体制改革，建立新的规划体系。经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求，必须要求各项职能专业分工、科学管理，而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法。因此“多规合一”不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题，而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题。不要多部门多职能规划相互打架，相互矛盾，相互冲突，互不兼容、互不相让，不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益。

三是“多规合一” 不是形式上的多个规划简单融合，

规合一”的根本是解决空间有效管控和持续发展问题。社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界，“多规合一”除了规划本身字面上纸面

衔接协调融合之外，更多强调公共管理部门如何利用“多规合一”的规划，方向一致，目标一致地解决经济社会发展的现实及长远问题。国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。