港珠澳大桥融资模式的思考

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学年设计（论文）

论文题目 港珠澳大桥融资模式的思考

Thesis Topic The thinking of Hong kong-zhuhai-macao bridge financing mode

年 月 日

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导师姓名职称

港珠澳大桥融资模式的思考

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(1 经济管理学院工程管理1001班山西省太原市邮政编码030024)

【摘要】港珠澳大桥是一座连接香港、珠海和澳门的巨大桥梁，港珠澳大桥在促进香港、澳门和珠江三角洲西岸地区经济上的进一步发展具有重要的策略意义，其投融资模式受到粤港澳三地各界的广泛关注，本文基于港珠澳大桥的投资环境、财务状况，对项目投融资方案进行分析研究，并结合项目自身特点，层层深入，提出相关实施建议。通过对该项目投融资方案研究过程、相关问题的思索和探讨、适宜实施的建议等方面的总结，为大型跨界项目在不同法律框架下的投融资模式研究提供理论与实务性的借鉴。

【关键词】港珠澳大桥；投融资方案；实施建议

目录

一、综述.............................................................. - 3 -

二、港珠澳大桥简介.................................................... - 3 -

三、港珠澳大桥融资的意义.............................................. - 3 -

四、大型公共工程投融资模式有：........................................ - 4 -

（一）模式一：BOT融资模式......................................... - 4 - （二）模式二：合作融资模式........................................ - 4 - （三）模式三：PPP 融资模式........................................ - 4 - 五、港珠澳大桥融资模式分析............................................ - 4 -

（一）融资额巨大.................................................. - 5 - （二）法律障碍.................................................... - 5 - （三）公共工程融资理念差别化...................................... - 5 - （四）三地政府责任分摊............................................ - 5 - 六、投融资模式选择.................................................... - 6 -

（一）放弃BOT融资模式原因分析.................................... - 6 -

1、政府财政充裕................................................ - 6 -

2、在特许权年限内失去对项目所有权和经营权的控制................ - 6 -

（二）放弃PPP融资模式原因分析.................................... - 7 - （三）最终方案.................................................... - 8 - 七、总结.............................................................. - 8 - 参考文献.............................................................. - 9 - 致谢................................................................ - 9 -

港珠澳大桥融资模式的思考

一、综述

工程项目融资在国际上应用很广泛，我国也引入了国际上很多融资模式，近年来也有很多成功的案例。我国当前以经济建设为工作中心，政府资金又严重不足，在这样的现状下，BOT 等工程项目融资模式将有很好的发展前景，对工程项目融资模式的研究也就显得非常重要了。本文通过对港珠澳大桥融资模式的分析，介绍了几种传统的工程项目融资模式以及一些现代的工程项目融资模式，并进一步分析了这些融资模式在我国发展的局限，最后提出了一些建议，希望能对我国的工程项目融资发展有一些帮助。

二、港珠澳大桥简介

港珠澳大桥（英语：Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge；葡萄牙语：Ponte Hong Kong-Zhuhai-Macau）是东亚建设中的跨海大桥，连接香港大屿山、澳门半岛和广东省珠海市，于2009年12月15日正式动工。这座连接香港、澳门和珠海的跨海大桥全长接近50公里，主体工程长度约35公里，包含离岸人工岛及海底隧道，将会形成“三小时生活圈”，缩减穿越三地时间。大桥的设计寿命为120年，预计于2016年完工。大桥落成后，将会是世界上最长的六线行车沉管隧道，及世界上跨海距离最长的桥隧组合公路。

三、港珠澳大桥融资的意义

港珠澳大桥的合作兴建，是一项世界瞩目的创举，港珠澳大桥的建设将加速粤港澳经济一体化进程，提升大珠江三角洲的综合竞争力。投融资方案及实施建议研究是港珠澳大桥工程可行性研究工作的重要环节之一。港珠澳大桥投融资方案受粤港澳三地经济发展水平、政府财政状况、项目财务效益及相关法律制度的影响和制约，不仅关系着港珠澳大桥的投资效益，也不可避免地影响着港珠澳大桥的建设方案和运营模式，进而对粤港澳三地经济社会发展产生潜移默化的影响。

四、大型公共工程投融资模式有：

（一）模式一：BOT融资模式

BOT（build-operate-transfer）是政府或代表政府的授权机构通过特许权协议，将特定项目的建设及特许期内的经营权授予私人资本设立或私人资本与国有资本共同设立的项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。BOT 模式是私人资本参与公共基础设施项目的常用模式，但需事先确立明确的政府与投资主体的风险分担机制、明确政府支持政策协议及较高的建设管理与运营风险，并且在国内现行的法律体系框架内存在法律障碍。

（二）模式二：合作融资模式

合作融资模式即由三地政府成立一个合作企业全面负责大桥的投资、建设以及运营，三地政府按照平均持有股份或自愿认购股份，并为其认购股份筹集相应资金，当经营期满后，政府无偿收回项目的经营权（包括收费权）。合作融资模式有明确的法律支撑，但由于该模式的全部投资均需要由三地政府筹措，并且项目所有风险全部由政府承担，易给政府造成较大的财政负担与风险。

（三）模式三：PPP 融资模式

PPP 模式是政府与私人投资者通过某种方式共同投资，项目的建设资金来源于政府和私人投资者，并由政府及私人投资者分别承担项目投资风险的模式。在目前的法律环境下，PPP 只能在BOT模式或合组项目公司模式的框架内进行创新。

五、港珠澳大桥融资模式分析

港珠澳大桥投融资模式与建设及运营管理模式有着紧密的关系，融资模式的选择需要综合考虑建设管理及运营管理中的诸多问题。港珠澳大桥投融资存在以下几个方面的特点和问题。

（一）融资额巨大

港珠澳大桥地理位置特殊，工程投资巨大，项目财务状况不理想，仅靠项目车辆通行费收入难以吸引社会资金，对投融资模式的选择带来了很大的实际困难。

（二）法律障碍

港珠澳大桥一国两制的特殊背景，使其牵涉到一系列法律问题，香港和澳门地区实行的经济和法律制度，也是投融资模式选择和决策中综合评价的重要因素。此外，内地现行的法律法规框架难以满足BOT、PPP融资模式涉及到的众多当事人权利、义务的法律需要，在投资回报率担保、外汇担保、收费标准等方面凸显出诸多法律障碍。

（三）公共工程融资理念差别化

粤港澳三地政府在经济社会法律环境和基础设施建设管理模式上存在较大差异，使得三地政府在大型公共工程投融资理念及模式选择上也存在着不同观点。基于建设管理经验，香港和澳门倾向于采用BOT模式，该模式一方面可以弥补港珠澳大桥投资巨大带来的建设资金短缺，减轻政府财政负担；另一方面也有利于通过利益驱动机制提高港珠澳大桥的建设效率和管理水平。但就内地交通建设管理实践而言，多以政府投资为主导，BOT建设管理模式还处在初期摸索阶段。

（四）三地政府责任分摊

港珠澳大桥属于三地协作项目，在确定投融资模式的同时，还需要确定粤港澳三地的投资责任分摊比例的问题，如何进行比例划分对于制定投融资实施方案也是一个十分复杂和敏感的问题。

六、投融资模式选择

（一）放弃BOT融资模式原因分析

1、政府财政充裕

中国推行BOT融资模式始于改革开放之初，当时中国正面临着经济发展与基础设施建设滞后和建设资金短缺的双重矛盾。对于政府来说，BOT项目的无追索投资无需东道国政府担保，可以解决政府资金短缺的问题，减少基础设施建设项目对政府财政预算的影响，并减少政府借债和还本付息的负担。当时中国经济与社会的高速发展和现代化建设需要BOT，同时也具备了推行BOT的基本条件。所有这些，都成为中国决定借鉴国际经验积极推行BOT的动因。可以说，20世纪80年代末期，中国引入BOT更多地是为了弥补自身基础设施建设的资金不足。而对于港珠澳大桥项目，目前三地政府财政充裕，贷款金额也不是很多，所以不需要将大桥交由私人投资者兴建。另一方面，政府出资兴建港珠澳大桥，其融资成本低于BOT模式融资。采用BOT 模式进行融资，一是由于投资方出于自身利益必然需要一定的回报率，二是以银行为主要来源的融资方式，使得投资回报率只有大于同期的长期贷款利率时，投资方才会有投资意愿。可见通过该融资方式融资成本普遍超过同期长期贷款利率，与贷款、债券、股票等其他融资方式相比，该种方式的融资成本较高。通过以上两点考虑，在政府财政充裕的情况下，全额出资建设港珠澳大桥项目，其融资成本要低于BOT融资成本。

2、在特许权年限内失去对项目所有权和经营权的控制

由于BOT模式是将基础设施项目在一定期限内全权交由承包商建设运营，所以在特许权规定的期限内，政府将失去对项目所有权及经营权的控制。港珠澳大桥若采用BOT模式，是以50年专营权转移给财团为代价的，这就牵涉到将来财团经营是否规范以及三地政府对财团是否有效监管的问题。私人投资者具有制定收费价格的权力，而政府无法控制收费。由于大桥收费与交通流量相互联系，若收费太贵，交通流量便会减少，这样会大大违背政府鼓励兴建港珠澳大桥的初衷。

（二）放弃PPP融资模式原因分析

一般认为，PPP 通过公开竞标的形式选择私人投资部门，打破政府原有的垄断，促进服务主体之间的竞争。私人部门从自身利益出发，凭借其先进的管理经验和创新技术，改善项目投资超支、工期拖延、质量低下的问题。英国国家审计署分别于1999 年、2002 年对PFI 项目进行了统计，PPP 模式比传统模式能够有效减少费用超支和，但是，上述的时间和成本节约是在私人投资者中标以后的设计施工过程中体现出来的，实际项目过程还必须要包含招投标过程。而实际应用中，PPP 项目的招投标与谈判时间旷日持久，大大增加了交易成本（Ezilike et al.，1997;AusCID，2005）。英国PPP 项目的调查也发现，98%的PPP 项目在签订合同前所耗费的时间都超过非PPP 项目，超出范围在11%~116%之间，谈判时间所耗费的成本超过正常咨询和投标所必须的25%~200%（Marcus & Graemebowles，2004）。而中国大型的PPP 基础设施项目进展顺利的招标与谈判往往都需要一两年左右的时间。PPP 项目的高度复杂性导致了高昂的参与成本（Ezilike et al.，1997;Saunders，1998;Birnie，1999），因此，从招投标到设计施工的全过程来看，PPP 模式未必比政府投资模式更具进度上的优势。此外，尽管国家明令禁止PPP 项目的固定投资收益率，但是公私双方在具体项目操作时，会有一定的默契保证相对于项目投资一定比例的收益（中国的许多PPP 案例都带有浓厚的潜在固定回报色彩）。因此，在某些情况下，私人投资者未必会积极节约成本，甚至会想方设法扩大建设成本，以期获得更高的利润（努力获得政府补偿）。模式中，私人投资者的成本节约是符合理论逻辑的，但却不符合中国工程实践的现状。再者，私人部门对港珠澳大桥的设计建造质量、营运规划都是以特许经营期为目标的，并非项目全寿命期的成本最优化（法定特许经营期最长为30 年，港珠澳大桥计划特许经营期为50 年，而大桥设计使用年限可能为100年）。尽管政府可以透过合同对工程质量提出规范和要求，但由于信息的不对称、有限理性、监督成本高昂、仲裁与强制机制的不完备，私人投资者很难遵守合同中关于产品规格、服务质量的种种约定，如大桥的安全性、耐久年限、隐蔽工程质量等等。最终，工程的实际状况与政府的要求很难保证一致。

综上所述，如果港珠澳大桥采用PPP 融资模式，未必会获得此阶段进度、成本和质量方面的高效率。

（三）最终方案

对于粤港澳三地政府最终达成共识的投融资方案，粤港澳三地政府资本金投资分摊比例、资本金以外部分融资方案及相关政策研究是投融资方案实施建议的主要研究内容。为更好地平衡粤港澳三地政府的责、权、利关系，针对“按三地均摊”、“按属地分摊”、“按效益对等原则分摊”和“按效益费用比相同分摊”４种情况，对粤港澳三地政府资本金投资分摊比例进行测算，最终达成一致意见确定粤港澳三地政府资本金投资，责任分摊比例按照“效益费用比相同原则”确定，即香港、澳门、内地分别为50.2％、14.7％、35.1％，考虑到港珠澳大桥投资规模较大，中央政府给予了一定的资金支持，最终内地政府、香港政府和澳门政府分别出资70亿元、67.5亿元和19.8亿元，得到项目资本金总额153.7亿元，资本金比例约为45.5％。项目资本金以外的建设资金由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决。由于港珠澳大桥财务状况较差，运营期现金流短缺严重，在考虑项目资本金以外的建设资金由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决。同时，对平衡运营期资金缺口的资金融资模式进行同步研究确定。项目资本金以外的资金在采用“项目资本金以外建设资金采用银行贷款，运营期资金缺口由粤港澳三地政府直接财政补贴”、“项目资本金以外建设资金采用银行贷款，运营期资金缺口由粤港澳三地政府担保向银行进行短期贷款”和“项目资本金以外资金部分采用银行贷款部分采用粤港澳三地政府股东贷款，确保运营期现金流平衡”三种融资模式进行测算、可行性调研和利弊分析的基础上，经粤港澳三地政府研究商讨后，最终确定“资本金以外部分建设资金采用银行贷款，运营期资金缺口采用包括政府提供支持或采取类似形式获得银行提供短期借款循环贷款的方式”进行项目资本金以外部分资金融资。

七、总结

本文基于港珠澳大桥投融资方案及实施建议的分析，在对两种体制、多主体、跨境跨界、超大工程等特点需要关注和解决的多方面因素和问题的研究基础上，提出“政府全额出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决”的融资方式，明确粤港澳三地政府资本金投资责任分摊比例及投资金额，并对除资本金以外部分建设资金的融资方案提出建议，政府对于缓解运营期内现金流短缺问题可以采取适时提高资本金比例、控制和改善成本以及广开资金源（争取广告经营及服务设施经营、申请税收减免优惠、申请穿梭巴士特许

经营、配额支付有利调整）等可能的措施。港珠澳大桥投融资方案及实施建议的分析对于港珠澳大桥的前期决策、顺利实施和健康运营等具有一定的指导作用，同时为大型基础设施工程尤其是不同法律框架下跨境跨界大型工程的投融资模式研究积累了宝贵的经验。

参考文献

[1] 冯希.浅析港珠澳大桥对珠海经济发展的积极影响[J].科技资讯，2012.

[2] 朱晓艳，陈克丽，宋小云.港珠澳大桥投融资方案及实施建议[J].公路，2012，(10).

[3]许叶林，陈炳泉，成虎.港珠澳大桥融资模式选择分析[J].建筑经济，2009，（6）.

[4] 温阳，戴大双，陈炳泉.港珠澳大桥项目融资模式的启示[J].项目管理技术，2008，6（12）.

致谢

这篇论文是在我的导师**教授的指导下完成的，虽然在论文的写作过程中遇到了很多的困难和障碍，但在**老师无私的指导和帮助下还是顺利的完成了，所以在此谨向**老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意，通过这次论文的写作，使我在专业知识的学习上有了更大的进步。同时也要感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多素材，还在论文的撰写和排版过程中提供热情的帮助。

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