民国军阀纷争与南北对峙

第三章

军阀纷争与南北对峙

袁世凯称帝败亡之后，民国进入了军阀纷争与分裂动荡的年代。这首先表现为北洋军阀的分裂，皖、直、奉三大派系互相争夺中央政权，导致北京政治动荡不已；其次表现为中央与地方的分裂，因为中央政权的软弱而使地方军阀坐大，各行其是；再次表现为南北分裂，南方各省自成阵营，其中既有孙中山与革命党人的反军阀斗争，也有地方实力派的自立行动。北洋军阀督军团干政的结果，使张勋乘机拥清室复辟，但旋因其不得人心而败。其后，皖系控制北京政府，得到部分官僚政客和日本的支持，废弃旧国会，改选新国会，另选大总统；而孙中山南下打出护法旗帜，坚持临时约法的精神与原则，结合西南各省与北洋军阀对抗，但因地方实力派的牵制而受挫折。南北进入分裂对峙状态后爆发了战争，但战争的结果，双方均不能战胜对方，因此而有南北议和，却又因双方政治主张的对立而告失败，民国政治仍处于分裂状态中。
第一节 军阀纷争的肇始
袁世凯败亡，黎元洪继任，共和重张，法统复归，民国政治状似复入正轨，但在实际上，后袁世凯时期的民国政治却与袁当政时的民国政治有了相当的差异，其最主要的表现：一是北洋军人派系的分裂，北洋系逐渐分裂为三大派系——即以段祺瑞为首的皖系、冯国璋、曹锟、吴佩孚为首的直系、张作霖为首的奉系，各系内又因出身、利益及人际关系的差别而形成不同的小派系（如直系的津、保、洛派，奉系的旧派与新派），由于缺少了袁世凯那样可以号令北洋全军的强人老大，北洋各系间遂为派系与个人利益而纵横捭阖，你争我夺，争夺焦点在北京中央政权，直接导致北京政府的政治动荡，内阁更易频繁，阁揆与总长有如走马灯般更替，真是乱哄哄你方唱罢我登场，难以有统一而稳定的政治经济诸般政策；二是中央与地方的分裂，由于北洋系的分裂，各系在其所占地盘自行其是，而非北洋系控制的省份，也因中央政权的软弱而觅得更大的自治空间，在地方实力派的掌控下，对中央号令或阳奉阴违，或干脆不予置理，地方实力派强时可进窥中央，弱时则退而自保，而无论进退，中央均难以控制地方；三是南北的分裂，讨袁护国战争直接造成西南各省的反袁联合阵线，后袁时期，西南各省因地域和利益关系的相近，对北京政权仍时时以共同的声音发言，俨然自成势力范围，而孙中山因从事革命斗争的需要主动或被动与西南实力派的结合，又给西南阵营构建了与北京政权不同的以“护法”为中心的政治语境，凸显出南北双方的政治差异，并因此而在一定阶段

形成了南北双方各自的法统与政权。因此，后袁世凯时期的中国，总体而言进入了中央政权内部、中央与地方之间、南北之间的政治纷争年代，民国政局在军阀纷争的作用下，似无规律可循，而成混沌之势。
当袁世凯败亡之初，南方阵营因为讨袁目的已达，对北京政府表示了一定的支持，而刚刚掌握北京政府权力的段祺瑞亦为拉拢南方巩固自身势力起见，在政治上作出惩办帝制祸首、废除袁记机构法令等一系列姿态，南北双方之间因讨袁而形成的剑拔弩张的对峙局面一时有了较大的缓解。在宣布恢复旧约法、召开旧国会前后，北京政府先后下令撤销陆海军大元帅统率办事处、京畿军政执法处，废除各省将军、巡按使名号，改称督军、省长；释放因反袁及反帝制被关押的政治犯；解禁因反袁及反帝制被查封的报纸；废止与帝制有关的《颁爵条例》《惩办国贼条例》《文官官秩令》等法令；惩办杨度、孙毓筠、梁士诒、周自齐等帝制祸首（实际因他们已逃离北京而使惩办流为空谈）等。
除了恢复旧约法及旧国会之外，南方阵营还看重北京新内阁之组成，因为这关系到新的权力格局与权力分配问题。6月29日，黎元洪任命段祺瑞为国务总理，对此南方阵营未表异议，因就实力、资历和人望而言，段祺瑞实为不二人选。但对于新阁的组成，南方阵营有自己的考虑，并与黎元洪、段祺瑞进行反复商讨。应该说，在挑选新阁人选方面，段祺瑞作了相当让步，在最后成立的新内阁阁员中，除了国务总理兼陆军总长段祺瑞外，前国民党系有四人（外交总长唐绍仪、财政总长陈锦涛、司法总长张耀曾、海军总长程璧光），前进步党系有三人（内务总长孙洪伊、教育总长范源濂、农商总长谷钟秀），而接近于北洋系的只有交通总长许世英一人。尽管内阁总长的实际权力受到实力派军人的牵制，而且段祺瑞以其北洋派系为基础基本掌控了内阁的施政大权，但此次内阁的组成还是在一定程度上体现出讨袁胜利的成果，与以往北洋系成员包揽内阁总长的状况有了一定的区别，或多或少又有了民初“混合内阁”的影子。8月1日，旧国会参众两院如期在北京复会。21日和23日，众议院和参议院先后以绝对多数通过追认段祺瑞为内阁总理案，9月1日和4日又以绝对多数先后通过内阁阁员名单，10月30日选举冯国璋为副总统（仍兼江苏督军，在南京任职，未至北京）。至此，袁世凯死后北京中央政权的改组善后工作告一段落。
在地方善后方面，段祺瑞的做法却与对北京中央政府的改组有很大的不同。一是他对由北洋系担任军政长官的各省几乎未作更动，只是将将军、巡按

使的名号改为督军、省长而已，从而确保了北洋系对大多数省份的控制，也有利于凝聚北洋团体的派系意识，同时亦反映出段祺瑞对掌握地方实力的看重，因其在当时更具实际意义，但这种强地方而弱中央的做法，不利于强化后袁时期已趋弱势的中央权力，北京政府对地方控制力的式微渐成事实；二是对南方各省军政长官的安排，迁就了地方实力派与前进步党势力扩张的事实，除原任唐继尧、任可澄和刘显世继续担任云南督军、省长和贵州督军外，还任命蔡锷为四川督军兼省长，陆荣廷为广东督军，朱庆澜为省长，陈炳焜为广西督军兼省长，戴戡为贵州省长，吕公望为浙江督军兼省长（1917年1月改任北洋系杨善德）。这其中的唐继尧、刘显世、陆荣廷、陈炳焜代表了西南地方实力派，而蔡锷、戴戡则是前进步党人扩张势力范围的主要寄托。
进步党及其领袖人物梁启超有强烈的政治企图，但在民国成立后武力当道的情况下，梁启超对进步党人没有实力地盘为依托的苦处深有体会，认为“吾侪自命稳健派者，失败之迹历历可指也，曾无尺寸根据之地，惟张空拳以代人呐喊，故无往而不为人所劫持，无时而不为人所利用。”梁启超：《盾鼻集》卷一，13页，上海，商务印书馆，1917。护国之役爆发，进步党人插足西南，为梁启超谋划建立实力地盘提供了难得的机会。但唐继尧、刘显世、陆荣廷等西南地方实力派参加护国之役的主要目的是维持自己的地盘与统治，并不愿在政治上听命于梁启超，梁也小心谨慎，避免在滇、黔、桂发展进步党的势力，以免得罪地方实力派而于己不利，他只能将进步党建立实力地盘的主要希望寄托于蔡锷督川与戴戡督湘。
四川方面，因陈宧宣布独立后与继续效忠袁世凯的川军第1师师长周骏互争都督之位，被周骏赶出四川，而蔡锷于他们相争之际率护国军进抵成都，又将周骏赶走，段祺瑞遂被迫将川督之位授与蔡锷。但对位居南北冲要的湖南（汤芗铭宣布湖南独立后不为护国军所接受并被赶走），段祺瑞不肯交由进步党人掌管，他任命被周骏赶出四川的陈宧为湘督（后因各方反对未成），企图在此沟通南北的交通要道留下北洋系的班底，而任命戴戡为贵州省长。虽然梁启超的图谋未能完全实现，但是蔡锷督川，戴戡长黔，加之进步党人在北京政府中获得了几席部长职位，也使梁启超的政治抱负颇有成为现实之可能。但不幸的是，蔡锷在护国战争爆发前即身染喉疾，战争期间辛苦劳顿，更加剧了病情，接任川督后不久即难以履职，1916年8月不得不辞职离川，赴日治病，11月8日在日本福冈病逝。因为戴戡在贵州省长

任上受刘显世牵制，不能有所作为，故蔡锷离川后戴戡又被推为四川省长兼军务会办，企图继续为进步党保有四川地盘。但戴戡的实力与才干均有限，虽然在1917年4月，他利用川滇军在四川争斗的鹬蚌相争之机，得渔翁之利，成为四川督军，但旋为川军将领刘存厚所败。至此，梁启超和前进步党人据有实力和地盘的想法完全落空，他们只能继续在国会中相与周旋，在北京政府中谋取职位，说到底也只能是分享北洋军阀政治分赃后的一杯残羹而已。
与前进步党人在护国战争胜利后的积极进取相比较，前国民党人在护国战争胜利后的表现却颇为低调。孙中山对袁世凯败亡之后的时局一度“颇具乐观”，认为“若今后南北各执权者能一秉至公，尊重约法，拥护共和，去其争位夺权之私心，革其武人干政之恶习，以爱国之真诚、和平之精神，致力于奠定国基、建设国政之事业，则袁死而中国真可大治。”他对段祺瑞接任北京政府亦寄予某种期望，并亲函致段祺瑞表示：“帝制发生，尤能以大义自持，冒犯险难，始终不变，大局以定。……今日天下汹汹，扶危定倾，又唯执事是赖，此文所倾服不置也。……愿执事翊赞当机，不为莠言所惑，重陷天下纷纠，亦文之望也。”为了表示与北京政府合作的诚意，孙中山主动致电各地中华革命军将领，认为“今者袁死黎继，我辈革命之目的物不存，则革命军亦无从继续”；应顺应国民心理，对执政者“暂为监视”。由于孙中山的坚持，各地的中华革命军先后解散，革命党人再次失去了自己直接统领下不多的武装力量。
1916年7月，孙中山决定，中华革命党总部及各地支分部“一切党务亦应停止”。孙中山之所以如此考量，在于他又重蹈民国初建之际的认识覆辙，即“破坏既终，建设方始，革命名义，已不复存”，革命党人应将主要精力用于国会合法斗争并制定良善宪法。中山大学历史系孙中山研究室、广东省社会科学院历史研究所、中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室：《孙中山全集》第3卷，303、311—312、333、365、371页，北京，中华书局，1984。从表面上看，前国民党人在护国战争结束后得到了相当的政治地位，在北京中央政府中占据着最多的部长席次，但即便是前进步党人亦知，在北洋系武力独大的情况下，所谓政府部长席位不过是无根之木，因此力求在地方获取实力和地盘，而前国民党人在获取实力和地盘方面似乎并无积极举动。在改组后的北京政府最初任命的各省军政长官名单中，前国民党人没有得到一个省份。后来因为段祺瑞任命陈宧为湖南督军兼省长，不为护国军方面所接受，经

南北双方的妥协，段祺瑞任命湘籍闻人、南北方都可接受的文人谭廷闿为湖南督军，因为谭延闿曾隶属于国民党，他的就职使前国民党人在名义上总算占有了一省地盘，但谭在政治上与革命党保持着一定距离，湖南也因此而成为南北方争夺的焦点之一。
无论是前进步党人，还是前国民党人，也无论是积极进取还是消极观望，客观而论，他们在袁世凯败亡之后的北京政坛并不占据主要地位，能够在北京政坛呼风唤雨、颐指气使、以北京政治主人自居的，还是手中握有枪杆子的北洋系军人。
北洋系自袁世凯小站练兵而起，本为以袁世凯为中心的军事派系，民国成立后又发展成为以北洋军为基础、把持中央与多数地方政权的军事—政治集团，其内部已形成较为稳定的上下尊卑关系及派系团体意识，维持着大体平衡的秩序。但由于袁世凯的猝死及其政治生涯后期在接班人问题上的私心，北洋系在袁之后未能产生新的众所公认的领军人物，而是很快分裂为皖、直、奉三系，其中以段祺瑞为首的皖系在后袁时期暂时以其实力和人脉关系控制了北京政局。
段祺瑞自袁世凯在天津小站练兵之始即加入北洋军，为北洋军元老之一。袁世凯亦对其信任有加，倚为左右手，在民国成立后裨其以陆军部长职，为其掌管军权。但段对袁称帝不以为然，未予劝进，而袁不仅对段反对其称帝大为不满，同时为传子之目的，亦不容段再掌兵权，故自其开始酝酿称帝后，即将段弃置闲散，两人过往之亲密关系名存实亡。及至袁称帝失败，迫于形势又重新起用段祺瑞，并授其组织责任内阁，但此时段已另有想法，并规划后袁时期之政治，而袁亦不甘完全放权于段，两人关系仍是貌合神离。袁死之后，段祺瑞因其所任之国务总理位置及其在袁称帝时之“清誉”，一时成为南北各方均认可之收拾残局处理善后之中心所在。而且段祺瑞长期在北洋军任职，门生故吏遍布北洋军上下，他们被视为段之部属，在袁死后奉段为主。袁世凯当政时期的一些政客，也在袁死后另寻后台靠山，集结在段之周围，形成可为段所用的官僚政客集团。这样，段祺瑞不仅在袁世凯死后掌握了北京中央政府的实权，而且还掌握了相当数量的军队并控制着从北到南的数省地盘，在北洋系中形成了以他为首的皖系（因段祺瑞为安徽人，故以皖系名之），在北京政府中期政治中起着关键作用。
北洋系中分化出的另一实力派系为直系（因其首领冯国璋为直隶人而名之）。直系首领冯国璋亦为北洋元老，与段祺瑞并列为袁世凯的亲信大将，也与段同对袁称帝表示不满。后袁时期，冯国璋以副总统和江苏都

督的身份继续占据着富庶发达之地江苏，其部属王占元和李纯出任鄂督与赣督，以长江流域为轴心，形成为以直系名之的势力范围。因对段在袁死后的急速扩张势头不满，“冯在此时已滋不悦，遂联络长江各督，扩充其势力。段虽赞成共和，而不接近民党。民党乃转而趋冯，选冯为副总统。”及至冯到北京就职前后的种种复杂关系，“冯、段渐水火矣”。荣孟源、章伯锋：《近代稗海》第4辑，11页，成都，四川人民出版社，1985。但冯国璋的为人不似段祺瑞那般咄咄逼人，因此较易为各方所接受，也可以在一定程度上为段所容忍。冯因早死而未在直系中形成如段祺瑞在皖系中那般权威。军事上颇具实力与战功的曹锟与吴佩孚，在冯之后渐渐崛起为直系新的掌门人，他们以武力为后盾，插手北京政治，与皖、奉两系争夺对中央政府的控制权，直至以总统贿选而在政治上声名狼藉，又因武力失败而退出对北京中央政权的争夺。
北洋系中分化出的又一实力派系为奉系（因其首领张作霖为奉天人而名之）。张作霖借辛亥革命之机，崛起于东北，以奉天为基地，将势力范围逐渐扩张到东北全境，形成为奉系集团。奉系首领并非直接出身于袁世凯小站练兵，与袁的私人关系相对疏远，在相当时间里，也不被视为北洋系正宗，其所处地域又相对隔离，故在一定时期内，奉系主要固守于关外，发展其自身势力，未参与对北京中央政权的争夺。及其势力发展壮大之后，才开始将触角伸入关内，在直皖两系之间左右逢源，先是联直打皖，后又联皖打直，成则进居中央，败则退保关外，直至自成格局，在北京政府后期政治中发挥着关键作用。
除了北洋系军人集团外，西南地方实力派亦为后袁世凯时期不容忽视的军事派系集团。西南地方集团以川、滇、黔、粤、桂、湘省为范围（此处的“西南”是个约定俗成的政治概念，如以地理位置论，至少广东和湖南并非西南），以地方军队为主力，政治上自成其势力范围，长期与北京中央政权格格不入，另行其是。在西南各省中，贵州的实力十分有限，四川则长期困于省内军阀混战，湖南的情况较为特殊；湖南为南北交通要道，故一直为南北必争之地，自1917年8月北洋军南下到1920年6月张敬尧被逐，湖南基本上处在北洋系的控制下，此后则在“湘人自治”的口号下，处在相对独立的地位，政治上不时依违于南北之间。广西和云南保持着相对稳定的政治局面，使其掌权者陆荣廷和唐继尧颇具政治野心，时时以西南地方的政治代言人自居，陆以广西为基地，力图控制广东，影响湖南；唐则以云南为基地，亟图控制贵州，

再向四川扩张。但西南多数省份地处偏远，经济落后，总体实力无法与北洋系较量，地方实力派自知在自保之外根本无力问鼎中央，只是他们的政治表态，对于南北相争和北洋系内部相争不时起着一定的作用。广东在其时政治格局中的处境颇为微妙，虽然它因地利而成为西南政治中心，但也正因如此而成了西南各方争夺的中心，政治局势不时处在动荡之中，更重要的是，孙中山与革命党人在广东有长期的经营，并视广东为当然的革命根据地，他们与西南地方实力派在政治上看法不一，分合不定，由此而加剧了广东局势的动荡。由于孙中山和革命党人的不懈努力，广东在1920年代中期已经成为国民党的革命基地，广西随之而加入，此后的两广与西南地方实力派在政治上显非同路，不应再被视为西南地方集团的成员。
无论如何，当袁世凯败亡之初，北洋系的分化正在形成之中，阵线尚不十分分明，内部派系矛盾的表现也还不突出；在南北方之间，因为孙中山和革命党人对政治暂时消极，西南地方实力派则忙于瓜分及稳固其势力范围，南北矛盾亦暂时消沉。作为国务总理，段祺瑞本有较大的空间和余地处理北京政治，但出其所料的是，在责任内阁制下权力本受限制的大总统黎元洪却与他在许多问题上发生了激烈的矛盾冲突，形成为以黎元洪为代表的总统府和以段祺瑞为代表的国务院互为对立面的府院之争。而为了使矛盾的解决于己有利，府院双方又各自拉拢、争取其支持者，黎元洪得到前国民党人和西南地方实力派的支持，段祺瑞则得到北洋系军人和研究系（前进步党人）政客的支持。其后，黎、段双方的矛盾又因中国是否参加第一次世界大战的纠葛而引入美、日矛盾的国际因素，致双方矛盾更加复杂激烈而多变，进而导致北京政局的不稳，并以最终解散国会和内阁，演成清室复辟闹剧而收场。
根据《临时约法》的规定，大总统和国务院的职权各有分工，大总统的权力除了受国会的制约外，主要受到须经内阁成员副署规定的限制。黎元洪出任大总统很大程度上是因缘附会，并无实际政治力量为依托。正因为如此，段祺瑞及其下属也没有太拿他当回事，认为他“老实，易于妥协”，“既无势力为后盾，一旦继居高位，自易于对付”，杜春和：《张国淦文集》，202页，北京，燕山出版社，2000。何况段还有责任内阁制为借口。如果黎元洪上任后安于当个“太上皇”式的大总统，黎、段两人想可相安无事。不料黎元洪却不甘无所事事地当个空头总统，而愿意对政治表示自己的态度，结果黎以大总统身份干政，而段以责任内阁制搪塞，双方关系

迅速恶化，加以其周围的鼓动说辞，两人关系更是到了水火不容之地步。
黎元洪与段祺瑞的关系首先因徐树铮而起龃龉。徐树铮长期追随段祺瑞左右，为段所最亲信的谋臣，段组阁时拟任其为国务院秘书长，但因其为人跋扈而为黎元洪所坚拒，后因总统府秘书长张国淦的说项才勉允其请。徐树铮上任后对黎更没有好脸色，“每日进府盖印，不发一言。某日因山西省同日更动三厅长，黎偶问及是何原因（其实阎锡山来呈请简，各有缘由，不难简单陈述；且简任官之任免，须经过阁议，徐亦完全接头）？徐竟率对以‘总统但在后页年月上盖上印，何必管前面是何事情。’黎当时大为难堪，表示以后不愿再见徐之面。”其后，前进步党人、后靠向国民党的丁世峄出任总统府秘书长，援引同党、内务部长孙洪伊“极力在府方布置势力”，与段祺瑞、徐树铮“几乎无事无时不冲突，短兵相接，日在火并之中”。8月26日，段祺瑞具呈黎元洪称：“国务院呈请阅核文件，关系重要，逐日由祺瑞指示办法，交由秘书长徐树铮躬自呈递，于奉阅核印后，仍自赍回，未便假手他人，致生歧误。除训令该员懔遵办理外，理合呈报大总统鉴核。再该员伉直自爱，不屑妄语，其于面对时凡有声明为祺瑞之言者，祺瑞概负全责。”此呈给了黎元洪一些面子，并为徐树铮有所辩解及担责。30日，黎元洪慰留请辞的孙洪伊，双方矛盾表面似有缓和，但并未根本解决问题。此后，丁、孙两人“联合各方包围黎及其左右，作倒阁攻势，以孙代段。然以段之个性更强，又岂肯屈于孙？有人屡示意于孙，孙不辞。又有孙在内务部任内不依法而被裁撤之人员控之于平政院，孙不为所动。最后终至将拟孙免职命令送府，而黎拒绝盖印。”丁、孙两人的举动得到了国会中部分议员的支持，而黎元洪实亦乐观其成，但黎没有实力去段、徐，最后不得已在北洋大佬徐世昌的调停下，11月20日以黎元洪下令同时免徐树铮和孙洪伊职的方法暂时缓解了府院之争。杜春和：《张国淦文集》，209、243—244页；1916年8月29日《政府公报》。但黎元洪与段祺瑞两人经此番斗争而结怨甚深，彼此间更无好感，两人关系不久即因参战之争而至极度恶化之境地。
府院之争延伸到国会方面，表现为前国民党人和进步党人各自之抱团争斗。国会复会后，前国民党议员主要分化组合为三大派系，以张继、谷钟秀、吴景濂等“稳健派”组成的客庐系，有议员二百数十人；以林森、居正、褚辅成等“急进派”组成的丙辰俱乐部，有议员数十人；以前进步党分化出的孙洪伊、丁世峄、温世霖等组成的韬园系，有议员数

十人。三派因在制宪问题上意见相近，故联合组成“宪政商榷会”，“以拥护宪法，巩固共和，发展平民政治为宗旨”，在国会两院有议员近400人，俨然国会之主宰。但“三系之结合，各有其背景主张，并无共同之权利义务作结合基础，欲其保持长久性之团结，至为困难”。黄季陆等：《革命文献》第48辑，250页，台北，中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会，1969；存萃学社：《政学系与李根源》，9页，香港，大东图书公司，1980。大体而言，三派“对于宪法问题之意见，主张采用两院制，规定省制大纲（眼目在省长民选）于宪法，殆以地方分权主义者自期也。对于段内阁，客庐派则主张拥护，丙辰俱乐部、韬园两派则主张破坏。两派极不相容。”加以“三系内部，破绽层见叠出，结果遂非至于分裂不止”。其后因在选举副总统问题上意见不一，客庐系的谷钟秀等主张选陆荣廷，后成立政学会；吴景濂等主张选冯国璋，后成立益友社；丙辰俱乐部与韬园系则合为民友社。前进步党主要分化为汤化龙等组成的宪法讨论会和梁启超、王家襄、林长民等组成的宪法研究同志会，后为对抗国会中的前国民党议员，两派合组宪法研究会（此即为在民初政治中颇为活跃的研究系之由来），有150余名议员，“其政纲主张采取中央集权主义，废两院制为一院制，省制不规定于宪法，对段内阁取一贯拥护态度，其党员胥抱渐进主义，训练且普遍而周密，故其结合牢固，他党无能并肩于同时者。”谢彬：《民国政党史》，66—70页，上海，学术研究会，1925。宪法商榷会（又称“商榷系”）和研究系主要是在制宪问题上意见对立，前者主张分权，后者主张集权，本来这不过是政见之不同；但在当时情况下，前者代表了南方阵营的利益，而后者反映出北京政府的意见，政见不同上升为南北阵营的政治斗争；再由于府院之争的存在，黎元洪引前者为己援，段祺瑞则以后者为盟友，进一步激化了双方的矛盾。从1916年9月到1917年4月，国会在审议被袁世凯废弃的“天坛宪草”时，商榷系与研究系意见严重对立，数次投票均未通过，结果制宪未成而督军团干政乱起，北京政坛呈现山雨欲来风满楼之势。
客观而论，袁世凯称帝的失败表明，共和民主理念已在不长时间里成为国人接受的普适价值理念，约法与国会在后袁时期的恢复，也为民国政治复入正轨创造了一定的条件，共和民主派本应乘此时机大力推动共和民主制度建设，为民国开新风。何况商榷系与研究系同属共和民主派，在共和民主制度建设方面虽有意见不一，但未必有本质差别，两派成员中的许多人又是

满腹经纶、饱读经典、游历中西之士，他们本可平心静气地讨论问题，探究如何制成合乎国情与实际的宪法。然而两派计不出此，反在制宪问题上纠缠不休，缺少探究理论、结合实际、推己及人的风格与气度，在讨论中形成恶斗，甚而演成全武行，并各自寻求军人实力派的支持，表现出国会议员严重的政客化、意气化以及利益集团化倾向，而这一倾向其后的恶性发展，更使国会几成为议员派系及个人利益之争的秀场，徒有民主之名，而无民主之实，不仅与社会和民众脱节，而且给社会和民众留下了恶劣的印象，反证出以国会制为代表的西式民主制引进中国后之水土不服，也为其后之发展留下了相当的负面影响。
另外，关于两派之争，以梁启超为领袖的研究系在两派矛盾斗争初起时似应承担更大的责任，因为他们提出的集权和拥段主张可能更有利于北洋军人集团，而北洋军人集团的当政显然不是共和民主制度的常数而是异数。在袁世凯当政时期，梁启超即一度拥袁而反对国民党，当其毅然投入领导反袁护国战争并获胜后，似乎并未汲取早先的经验教训，又在后袁时期一度拥段，与北洋军人集团结为某种政治盟友。梁启超如此做法，或有其政治考虑，也使研究系一度在北京政府中得到了一定的政治地位，但究其思想理念，梁启超与北洋军人集团本非同路，两者之间的政治联盟必然是短命的，然而却大不利于共和民主制度建设，最终也不利于其自身及其同路人的政治发展。从他在学术上多方面的卓越贡献即可知，梁启超是非常人可及的绝顶聪明人，同时他也是横跨晚清、民国两个时代而又极具政治抱负的政治人物，惜乎在政治上，梁的眼光似不无短视之处，他与孙中山本可作为同一战壕里的战友而反清反军阀，贡献于中国的共和民主制度建设，但事实上，梁却往往选择成为孙的政治对手而放过了他们共同的敌人。结果，当孙中山成为近代中国杰出的政治家时，梁启超在政治上只能是“稍逊风骚”。
第二节 督军团干政
袁世凯当政末期，冯国璋曾与张勋共同发起邀请未独立各省代表在南京会议，后因各省意见不一而结束。袁世凯死后，对南方讨袁颇为不满的张勋，即邀参会之北方直、晋、豫、皖和东三省代表前往其驻节所在地徐州，目的是“对于国家前途，应取何种政策，始为正当精确，自非固结团体，一致进行，不能期于永久。用特派人到宁，邀请诸公到此小住，以便筹商”。1916年6月9日，由张勋主持的徐州会议开始举行，张勋在会上提出“要纲”十条，主旨为要求南方各省“取消独立，倘若固执成见，仍以武力解决”；“绝对抵制

迭次倡乱一般暴烈分子，参预政权”；矛头所向当然是孙中山领导的革命党人。张勋还提出“严整兵备”，“维持国家秩序”，“固结团体，遇事筹商，对于国家前途，务取同一态度”，实即主张北洋“团体”一致对外，并摆出“盟主”的姿态。与会代表多为北洋守旧派，对张勋之意“非常佩服”，又以“固结团体，必须公推一望资隆重之人为领袖，遇事电商，始易联络。且以为必须设立一固定机关，设法令各省或留一人在徐，听候续议，或随后召集，以为永久之局，不可便令结束。”对此，张勋自“当仁不让”，“望各代表回省，致意各本长官，务令团体固结，一致进行，果利吾辈，本上将军无不力任其难”。会议通过了“要纲”，并初步形成了各省督军代表会议的形式，为其后所谓“督军团”的出现预为地步。张勋为北洋守旧派的代表，民国成立后仍自认不忘前朝，所部士兵留辫，被时人称为“辫帅”，实为其时之政治“另类”。他在北洋派系中并非中坚人物，但北洋派系中不少守旧派“睹新政府之改组，旧国会之召集，深惧不利于己，有所动摇，于是密电往还”，“愿奉张勋为首领”，一时造就了张勋的地位。
9月21日，安徽督军张勋和省长倪嗣冲召集山东、奉天、吉林、黑龙江、江苏、河南、湖北、江西、福建、山西、直隶、广东、甘肃13省区督军、省长代表，举行第二次徐州会议，胡平生：《民国初期的复辟派》，153—154页，台北，台湾学生书局，1985。参加省区各说不一，《中华民国大事记》“1916年9月21日”条载有浙江、绥远、察哈尔、热河，而无福建、山西、广东、甘肃；《中华民国史事纪要》同日条则无山西。因为此时广东督军龙济光已被桂军赶走，陆荣廷出任粤督，故龙虽派人参加会议，但可否称为一省代表则颇成疑问。1916年9月29日《顺天时报》所登《徐州会议之派别观》一文，对参加会议的省区代表即不载广东而载陕西。决定“为防止暴乱分子私揽政权而设”“各省区联合会”，并通过12条纲领，其主旨为强调“团体”利益，大要为：“巩固势力，拥护中央”；“国会开幕后，如有借故扰乱，与各省区为难者，本团体得开会集议，为一致之行动，联合公讨之”；“各方面如为妨害国家统一之行为，及对于政府有非理之要求，为公论所不容者，本团体即以公敌视之”；“本团体以外各省区，如有反抗中央，破坏大局者，本团体即辅助中央制服之”；“各方面对于本团体，如有存心破坏，及谋所以减削本团体之势力者，本团体当协力抵制之”。因为“各省区联合会”是以各省督军代表参加的形式而组成，故又被外

间称为“督军团”，他们动辄发表意见，指斥国会，声讨政敌，党同伐异，成为北洋军阀干政的极端形式。此次会议“公推”张勋为“领袖”，“遇有重要事体发生，应行主持争执，不及往返电商者，径由张上将军代为列名”。有了如此“正式”的授权，更使张勋在对外发言时肆无忌惮，“定盟后，张勋乃益自负，于是干涉国会，攻讦总长之电，迭发而无顾忌，政府忍之。更厉声请解散国会，否则出于横决，亦所不辞。”黄季陆等：《革命文献》第47辑，560—564页。
对于督军团，段祺瑞用以反黎元洪与国会（主要是前国民党人）并牵制冯国璋，张勋则阴以清室复辟为谋，两人各有考虑，互为利用。段祺瑞在公开场合对督军团也不无批评，但私下里又与张勋有不少往还。然就段祺瑞的个人态度，“生平最看不起两张”——张勋和张作霖，但“想学袁利用张勋的故习，在冯、段争北洋领袖互不相下之局势下，利用他掣冯的肘，在西南声势夺人的局势下，利用他对抗西南。”对张的作为“表面发怒而私心欢喜，因为骂国会和西南政客正中他的下怀。”于是，“一个粗犷武夫俄然变成了督军团的独裁者，他得意忘形之余，莫说北政府不在他眼下，西南不在他眼下，连参加同盟的各省盟友也都不在他眼下。他个人的意见就是团体的意见，莫说事前不征求盟友的意见，如果事后有一个盟友的同意电报到迟了一步，他就骂那个盟友不够朋友，侵犯了他盟主的尊严。”陶菊隐：《督军团传》，16、19页，上海，中华书局，1948。机缘所至，督军团和张勋一时为政坛所瞩目。
以张勋领头的督军团干政的重点是攻击国会与前国民党人。9月2日，张勋以上海租界破获的一起烟土案为由，诬蔑前国民党人、司法总长张耀曾“贩土营私，丧权辱国，罪状卓著，无可讳言”；“众议员等，党同伐异，一味盲从，而尤失其代表人民之资格”；“应请我大总统尊重国权，征求舆论，令张耀曾暂缓赴任，并由法庭提起公诉，彻底追查”；并声称“勋敢代表大多数之国民曰，此等阁员，此等议员，我辈国民断难承认”。13日，张勋等七省督军又联电要求罢免张耀曾。张耀曾为此愤而辞职，经多方慰留而后留任。25日，张勋、倪嗣冲等33位北洋军政长官又联名通电，攻击拟北上就任的外交总长唐绍仪“学识凡庸，材知猥下”，“典绩无称，瑕疵丛集”，“至于外交经验，则除谙通善应酬而外，更无表见”；威胁如“使其仍长外交”，“则勋等于唐就职以后署名签押之件，势必一律不敢闻命”。在督军团的公然威胁之下，唐绍仪被迫坚请辞职。《张勋反对阁员议院之电报》《

七省督军联电请罢张耀曾》《张勋等反对唐绍仪之原电》，见1916年9月6日、17日、30日《时报》。对于督军团“此等肆无忌惮之行动”，舆论有强烈的批评，认为“政府置若罔闻，既不禁止徐州会议，又不押收散布之传单，一若任武夫之跋扈，奸人之跳梁，而视为无足介意者，诚不知政府是何居心？无怪近日谣言四起，谓徐州会议、天津公民大会，均为段总理及其部下与帝制余孽协力压服民党之作用”。
督军团的闹腾，使大总统黎元洪也觉有失面子。9月29日，黎发布训令，责“少数之人，每囿一偏之见，或阻众集议，凌轶范围；或隐庇逋亡，托名自固，甚且排斥官吏，树植党援。假爱国之名，实召亡之渐。盱衡时局，良切隐忧”；希望他们“幡然自省，若仍不顾大局，一意孤行，国法具存，公论胥在，本大总统为捍卫国家计，亦不能不筹所以善其后也。”《唐绍仪之辞职》，见1916年9月27日《顺天时报》；1916年9月30日《政府公报》。
由于社会各界的强烈反映及国会议员提出查办张勋案，段祺瑞也不能不有所表示，对张勋和督军团有所告诫；加之张勋与冯国璋因江苏督军之争本有心结，而张勋以督军团名义之跋扈，对冯出任副总统之反对，也使冯颇为不满。9月下旬，督军团发出反对唐绍仪任职的通电，倪嗣冲未得冯国璋等允可，即代其列名，冯国璋即以此为由，联合与其亲近的江西督军李纯和湖北督军王占元，在10月上旬通电声明与己无关，实际脱离了督军团的活动。其后，新任直隶督军曹锟和山西督军阎锡山也退出督军团的活动，使督军团和张勋干政的势头有所收敛。
但是，政治盟友的组合在后袁时期可谓变动不居，并无常形。徐树铮和孙洪伊被免职后，府院之争状似缓解，实则仍存，黎元洪以国会，尤其是前国民党议员为援，不时给段祺瑞制造难堪；段祺瑞则筹谋解散国会，赶走黎元洪，以从根本上解决问题。出于北洋系军人党同伐异的派系特性，段祺瑞和冯国璋在这个问题上的意见基本一致，而督军团和张勋又是他们可以利用和依靠的重要力量，因此，冯国璋和张勋间的不和很快又有所化解，督军团的活动在一度收敛之后复又开始活跃。
1916年12月27日，冯国璋和张勋联合21省军民长官发表通电支持段祺瑞，“深信我总理之德量威望，若竟其用，必能为国宣劳”；指责国会复会后“纷呶争竞，较胜于前，既无成绩可言，更绝进行之望。近则侵越司法，干涉行政”，威胁“设循此不改，越法侵权，陷国家于危亡之地，窃恐天下之人忍无可忍，决不能再为曲谅矣。”1917年1月初，张勋和倪嗣冲以为冯国璋59岁生日祝寿为名，邀集各

省督军代表及段派徐树铮等于9日在徐州开会，即第三次徐州会议，提出请总统罢斥佞人，取缔国会，拥护总理，淘汰阁员，促成宪法等项主张，公开“打击黎和支持段”。陶菊隐：《北洋军阀统治时期史话》上册，530—531页，北京，三联书店，1983。这预示着督军团仍将以种种名义兴风作浪，干预政治。果不其然，其后由于中国参战问题而起之府院争执的风波，给了督军团又一次表演的舞台和机会，并造成北京政坛的剧烈震动。
有关中国参战问题之争事起于1917年初。本来中国在1914年第一次世界大战爆发后不久即宣布实行中立，置身于战事之外，因为有不少人认为，中国没有现实的需要卷入这场发生在万里之外、与己无甚关系的列强之间的战争，何况以中国羸弱的国力也确实不可能卷入这场需要耗费无数物力、财力、资源的战争。除了日本借向德国宣战之机侵入山东，与德军有不到3个月的战争行动之外，第一次世界大战与中国的直接关系并不大。但是，在欧洲主要列强几乎都卷入战争而暂时无暇顾及中国的情况下，对战争卷入不深的日本和尚未参战的美国却因此而有余力加强对中国的影响力，并在不同程度上直接卷入了中国政治之争，由此构成了参战之争的大背景。
1917年初，美国因为德国进行的无限制潜艇战触及其经济与国家利益，于2月1日宣布与德国断交，并酝酿对德国宣战。美国驻华公使芮恩施随后领受政府指示，游说中国政府采取同样立场，意图以此加强美中关系，扩大美国对中国的影响力。本来反对中国参战以保持自己攫取德国在华利益独占权利的日本，在得知美国的态度后，一改其原先的立场，主张中国参战；不仅如此，日本还进一步提出以借款方式向中国提供参战经费，中国可缓付庚子赔款并提高关税以应战争之需等，以此保持并加强对中国政治的控制力。来新夏：《北洋军阀》（三），327、330—331页，上海人民出版社，1993。2月间，日本首相寺内正毅的代表西原龟三来华，就此与北京政府接触，但是，日本同时还在私下里与英、法、俄等国协商，得到他们对日本于战后继承德国在山东权益的保证，大国之间的妥协交易一向不在意被交易的弱国利益，日本由此得到了既要加强对中国的影响和控制，又保持其在中国获得的侵略权益的结果。但日本态度的改变触动了美国的敏感神经，美国担心日本以其与中国的近邻关系通过中国参战而加强其在中国的地位，改由主张中国参战为不主张中国立即参战。中国参战问题由此而形成为美、日博弈的格局并直接影响到中国政治。
在中国国内，对参战问题本有不同看法，信奉现实

主义的职业外交家们，如驻美公使顾维钧等，主张中国参战，认为“为使山东问题获得妥善解决，为在战争结束时提高中国的国际地位，中国必须参加协约国。”应该说，他们的看法是基于对世界大势的敏锐观察，是有道理的，也是符合中国国家利益的，只是他们对于列强间牺牲中国利益的交换妥协的勾当当时还未必知晓，事后则表现出强烈的抗争。但是，参战问题并不全然如他们所见之如此单纯，其间还有颇为复杂的政治考量。由段祺瑞主导的北京政府准备参战的目的不可避免地带有为北洋派系，尤其是为皖系谋利的色彩，以参战而获取日本的金钱、军械援助，壮大己派力量，从而遭到与院方龃龉不断的府方黎元洪的反对。同时，以前国民党系议员为主导的国会，担心段祺瑞借参战为名获得各项物质资源，不利于己，也站在黎元洪一边反对参战。在这种情况下，主张参战的一方自然以日本为奥援，而反对参战的一方则企求美国的支持。参战与否本来是在国际格局演变中如何争取中国国家利益最大化的对外问题，却与中国国内政治纷争相纠葛，并以美日两国博弈为背景，演化成中国内部的政治问题，于此亦反映出近代以来中国内外矛盾关系之复杂多变，外交影响于内政，内政又作用于外交，两者相生相克，损失的只能是中国的国家利益。关于中国参战问题的最新研究成果可见王建朗《北京政府参战问题再考察》，载《近代史研究》，2005（4），其中对中国参战问题的利弊得失及参战前后的政治纷争有平实之论。
随着中国参战问题的提出，本已有所缓和的府院之争又趋激化。1917年2月9日，中国政府向德国提交照会，以德国实行的无限制潜艇战“违背现行之国际公法，而妨害中立国与中立国，及中立国与交战国之正当商务”，因此提出“严重抗议”，并表示如“抗议无效，本国甚为惋惜，迫于必不得已，势将与贵国断绝现有之外交关系。”“中华民国史事纪要”编辑委员会：《中华民国史事纪要》，1917年2月9日，台北，“中华民国史料研究中心”。19日，德国复照拒绝中国的抗议。3月3日，北京政府国务会议以延期10年偿还庚子赔款永久撤销德奥赔款、关税实征7.5%裁厘后实征12.5%、解除“辛丑条约”对中国不得在天津周围20里内驻兵的限制，并解除各国驻兵使馆及京津铁路之约束为先决条件，通过对德绝交案及《加入协约国条件节略》。不料，当次日段祺瑞到总统府请黎元洪在公文上签字盖印时，黎却以此事须先经国会讨论通过为由拒绝。据冯国璋所记，黎元洪与段祺瑞两人在见面时对于参战问题互不相让，唇枪舌剑，黎元洪“非先得

国会同意不可。段总理言宣战媾和国会议之，今则先与与国政府通意见耳。果宣战者，自当交议。大总统曰：此宣战之先声也，宣战媾和，为大总统特权。段总理乃起谢曰：约法为责任内阁制，大总统既操特权，不以祺瑞为能负荷者，祺瑞惟有辞职，不敢肩此重任。即辞出。”章伯锋：《皖系军阀与日本》，67—69页，成都，四川人民出版社，1988。段祺瑞怒而辞职赴津，北京政坛顿失中心，以黎元洪的实际地位，难以应付此等突然变局，旋又被迫于6日接受副总统冯国璋的调停，请段祺瑞回京复职，并商订其复职条件为：（1）阁定外交方针总统不加反对；（2）阁拟命令总统不拒盖印；（3）阁训电各使、各督军省长，总统不加干预。李新：《中华民国大事记》，1917年3月6日、8日，北京，中国文史出版社，1997。此次府院之争以黎元洪退让、段祺瑞获胜而了结。10日和11日，国会众参两院以331票对87票和158票对35票的压倒多数，通过对德绝交案。14日，大总统黎元洪下令中国与德国断绝外交关系，两国公使其后各自离境归国，中国随之接收了天津、汉口德租界，停付德国庚子赔款，接收德国在华轮船及其他有关军用财产，封存德国在华公产，获得了加入协约国阵营的一些利益。
虽然如此，对于中国参战问题的争执并未止息。国会内拥段的研究系和拥孙的部分前国民党系议员对参战问题态度两歧。3月9日，孙中山在国会讨论对德绝交案前致电国会两院，认为：“加入之结果，于国中有纷乱之虞，无改善之效，则头等国之想象，恐未可几。……且欧战本为利害之争，我国事与彼殊，不必以人道为由，自驱笠入。”《孙中山全集》第4卷，18页。上海总商会等工商团体以及唐绍仪、章太炎、康有为等社会闻人亦反对参战。他们的态度使在府院之争中处于劣势的黎元洪可引为援手，加以国会内反对参战的声音占了上风，故在对德绝交之后，参战问题迟迟不能决定，再次形成以黎元洪和国会为一方，以段祺瑞和内阁为另一方的府院相争局面。
对于黎元洪和国会联手阻挠参战案的通过，段祺瑞非常恼怒，为了压服反对意见，他以北洋团体为后盾，在4月25日召集各省督军代表会议，讨论对德外交问题，疏通对参战有不同意见者。结果在到会的7位督军、2位督统、1位省长、16位代表中，多数支持参战。段的做法无异使所谓“督军团”干政合法化，而且使过往局限于部分省份的督军团成员几乎扩大到所有北洋系当政的各省。在得到督军团的支持后，段祺瑞愈加坚持参战，愈加对国会采取高压态度。5月1日，阁议通过参战案，黎元洪为抵挡段祺瑞的压力，决定

将参战案提交国会讨论，以谋利用国会延迟此案的通过。8日，国会众院秘密讨论参战案，前国民党系议员仍多表示反对，决议再提交全院委员会讨论。10日，当众院举行全院委员会讨论参战案时，忽有数千人手持各种“公民请愿团”招牌围困会场，迫令通过参战案并殴辱议员，同时威胁称：“如再不能开会，即请政府下令解散，若政府不肯，我等用火将议院烧却。”议员对此深为愤怒，决定搁置对参战案的讨论，请总理、内务、司法总长到场接受质询。直到当晚段祺瑞到场，下令京师警察总监吴炳湘派警员驱散“公民团”，被围困了一天的议员们才得以离院回家。如国会议员通电所言：民国成立以来，北京公民团凡三见，一见于癸丑选总统，再见于乙卯请愿劝进，皆系当局主使，通国皆知。此次于政府所在地聚众数千，威迫议会，殴打议员，为时至十二点钟之久。政府既不防范于先，又不即行驱散于后，巡警陆军鸠行鹄立，对于现行犯罪之暴徒，任其肆行无忌，毫不过问。暴徒之执重要职务者，皆系军人。此中究竟何人主使，当为国人所共见。《中华民国史事纪要》，1917年5月10日。北洋军人公然指使“公民团”威胁国会的举动，激怒了国会及内阁中的前国民党系成员。内阁农商总长谷钟秀、司法总长张耀曾和海军总长程璧光宣布辞职，外交总长伍廷芳潜行离京，以表示对军阀干政的抗议。他们的辞职离职举动使内阁已不合法定人数，19日当众院再行讨论参战案时，前国民党系议员褚辅成即以此提出俟内阁改组、符合法定人数后再议此案的动议，得到多数同意，参战案的表决再度搁浅。
国会两度讨论参战案未能通过，使段祺瑞大丢颜面，他决心蛮干到底，以解散国会的方式解决问题。19日，由吉林督军孟恩远领衔，联合8位北洋系督军、省长及其他督军的代表，上呈黎元洪，以对制宪条文扩大国会权力不满为由，声称：“今日之国会，既不为国家计，是已自绝于人民代表资格，当然不能存在。……惟有仰恳大总统权宜轻重，毅然独断。如其不能改正，即将参众两院即日解散，另行组织。”21日，黎元洪召见孟恩远等，告以总统解散国会没有法律依据，唯有段去职方可解决时局问题。督军团见逼迫黎解散国会之举不成，当日在段祺瑞宅开会，决定出京以采取更激烈的行动，北京政坛已是山雨欲来风满楼。《中华民国史事纪要》，1917年5月19日。
因参战案所致之总统府、国务院、国会、督军各方矛盾关系发展至此，黎元洪虽颇难应付，但也无法后退。他在亲信及左右的鼓动下，采取果决行动，于5月23日下令免去段祺瑞的国务总理职，任命

外交总长伍廷芳代理其职。为了避免更大的政治震动，黎元洪通电各省，解释免段职的原因是：“日来阁员相继引退，政治莫由进行，该总理独力支持，贤劳可念。当国步阽危之时，未便令久任其难”，“仍冀内外一心，共图国是”。因为黎元洪对段的免职令由伍廷芳副署而未经段祺瑞之手，故段亦发表通电，声明此令未经副署，将来地方及国家，因此生何影响，一概不能负责。《东方杂志》第14卷第7号，196页；黄季陆等：《革命文献》第7辑，29页。段祺瑞自恃手中实力在握，却遭黎元洪免职之辱，自然不能甘心，遂离京赴津策划解散国会并倒黎，以图重起，而张勋则因缘际会，粉墨登场，策动了清室复辟的一场闹剧，北京政治一时陷入无序的纷争之中。
第三节 清室复辟的闹剧
民国成立、建立共和体制后，少数不能忘情于清室的复辟派仍然在活动，其中包括以前清王室成员恭亲王溥伟、肃亲王善耆等为代表的宗社党人，以前清官吏如直隶提学使劳乃宣、湖南布政使郑孝胥等为代表的遗老派人士，以由维新派而蜕变为保皇派的康有为等为代表的保皇党人。他们多住在北方的天津、大连、青岛等城市，同声相求，同气相应，鼓吹复行帝制，并以拥清废帝溥仪复辟为号召。但是，除了宗社党人曾在某些日本人的支持下于民初在满蒙地区发动过武装叛乱并很快失败之外，多数复辟派只能撰文立论，发“思古”之幽情，表“忠君”之忠心，既没有实力行复辟之事，在社会上的影响也不大。真正有实力、有影响而致力于拥清室实现复辟的，是驻节徐州的长江巡阅使张勋，他不仅有复辟的理念，而且掌握着一支武装，有复辟的实力，所部在民国成立后仍然留发，被时人称为“辫军”，他本人也以“辫帅”自居。但即便如此，在民国成立后的共和体制制约下，张勋拥护复辟的主张也很难付诸实践。只是在府院之争激化，黎元洪、段祺瑞互不相让而又都想利用张勋为己方之援的情况下，才给了张勋实现自己复辟主张的机会。一方面，张勋与段祺瑞等北洋军人在政治态度、心理情感等方面更为接近，本来看不起张勋的段祺瑞也不时对他有所恭维，并通过下属与他保持关系，进行拉拢；另一方面，因为德国皇室对复辟派曾表支持，故张勋对中国参加对德作战并不积极，这似乎又给了黎元洪拉拢张勋的机会。当黎、段围绕参战等问题的矛盾激化后，双方“各挟私意以相争”，竞相拉拢张勋为己用，一时间，坐镇徐州的张勋似乎成了“各界倾仰”之解决时局的中心人物，图谋利用复辟而谋个人私利的一些军政界人士如雷震春、张镇芳等，亦于此时鼓动张

勋称：“黎、段两人断难并立，趁此机会，厉兵秣马，可以定乱为名，收服人心，借图大计。时不可失，机不可缓。……中央麻木不仁，无力压制。似此政府，几类东周，有建义旗者，谁不响应？各省督军亦有赞助者。”《近代史资料》总35号，44、50页。如此一来，本已有心拥清室复辟的张勋也抛开了原先之观望态度，摆出一副应召进京“调停”黎、段之争的跃跃欲试之态，而其着眼点当然在于拥清室复辟，这在当时已是道路传言纷纷，所谓司马昭之心路人皆知也。
1917年5月21日，因黎元洪不肯解散国会，督军团头目纷纷离京，其中皖省长倪嗣冲、鄂督王占元、闽督李厚基、鲁督张怀芝、豫督赵倜等及其他各督军代表南下至徐州，23日由张勋主持召开第四次徐州会议。其间，黎元洪免段祺瑞职的消息传来，“众愈哗”，群谋利用张勋倒黎以“泄愤”。张勋却以为时势非己出山不可解决，摆出架子扭捏作态称：“诸君既欲泄愤，则非兵力不可。然以何名义而兴师乎？既无名义，则只得听之耳。”见张勋不愿轻出，众人又谓张：“公意必在复辟，余等誓从公后。”张勋闻之正中下怀，立称“既若此，大善。然此事非空言，且须坚定不渝。”众以为然，乃定约署名而去，进行计划为解散国会、迫黎退位、复辟。代表段祺瑞参会的徐树铮对复辟图谋并未明确表示反对，他甚而对张言：只求达到驱黎目的，一切手段在所不计，表现出军阀毫无政治信义的十足流氓姿态。然据时论所言：各督军之所以必趋徐州者，以欲达决政治上他种之目的，势不能不有需于张勋之助力。而张勋则挟一复辟之心，以为此殆天假之缘，正可以是为交换之条件。于是于会议之时微露其意，与议者与张勋于复辟一事，虽未闻何等正式之许可，然亦未闻严为拒绝。盖各督军以此事决非今日所宜行，而张勋一人之力亦必不足以达其蕲向，故姑听其自为呓语。而张勋则自以为时机已熟，赞助有人，谋逆之心，因而益亟。胡平生：《民国初期的复辟派》，168—169页，台北，台湾学生书局，1985。张勋在徐州会议上得各省督军支持之表态后，即于24日发出致黎元洪电，以“民国适用责任内阁制，凡任免官吏，向由国务院发出，非由国务总理副署，不能发生效力”为由，指责黎元洪“逾越职权，擅发通电，宣布命令，殊属创举，当然不能认为有效。共和国家首重法制，如果任意出入，人民将何适从？中央现既首先破坏法津，则各省惟有自由行动”；并威胁：“如无持平办法，必将激生他变。”陶菊隐：《北洋军阀统治时期史话》中册，579页。所谓“他变”，当然是向黎暗示军阀独立、

各行其是的可能性。果不其然，29日，安徽省长倪嗣冲率先发表通电称：时局为“群小揽权，扰乱政局，议员乘机构衅，日事纷扰，派别竞争，权利攘夺，正人则多方沮抑，党人则尽力疏通，以至臟私之案层见迭出，几于政府一空。所定宪法，议员专制，险象环生，实堪浩叹。为大局计，为小民计，非筹解决方法，不足以拯危亡。”宣布“自今日始与中央脱离关系”。其后，北洋系控制的河南、浙江、奉天、陕西、山东、直隶、黑龙江等省督军、省长亦先后宣布“独立”。6月2日，“独立”各省在天津设立“各省军务总参谋处”，下设军事、军机、军需等部，以雷震春为总参谋，对外发表通电，声称此举实为“内之将有分崩离析之虞，外之已成四面树敌之势，若不急图，国将不国”；并称“各省意在巩固共和国体，另订根本大法，设立临时政府临时议会，其详细办法，当与各省公同商订。但求有利于国，决非有他。”黄季陆等：《革命文献》第7辑，33页；《中华民国史事纪要》，1917年6月2日。至此，督军团公然倡乱之势已成，在段祺瑞的暗中默许与徐树铮的积极运作下，各省军务总参谋处俨然成为与北京政府相对立之“临时政府”机构（但未得列强支持），摆出了与黎元洪分庭抗礼之势。
此时，北京政坛处在一片混乱之中，政府几无人负责，国会亦因拥段的研究系议员出走而处于残缺不全的状态。5月25日，黎元洪在游说北洋元老徐世昌和王士珍出山为其担责不成的情况下，任命清末曾任云贵总督的老官僚李经羲出任国务总理，意图组成完全内阁，抵御段派压力。但在天津赋闲的李经羲在北洋军人“独立”的喧嚣声中，自觉无力转圜，一直怯于进京就职。黎元洪无奈，只能提出请张勋进京，“磋议调停之责”，并请徐世昌“合力匡救”，同时允修改宪法，解散国会，表示“总统地位，决不留恋，能及早调停就绪，即当洁身引去”。6月1日，黎元洪发令，以张勋“功高望重，至诚爱国”为由，着其“迅速来京，共商国是，必能匡济时艰，挽回大局”。《中华民国史事纪要》，1917年6月3日；黄季陆等：《革命文献》第7辑，36页。此举实为黎元洪饮鸩止渴、引狼入室之失策，惟在当时，手中没有实力而又受制于北洋武人的黎元洪也只能抱所谓“死马当活马医”的心态侥幸一搏，张勋拥清室复辟之大幕由此而徐徐拉开。
张勋入京前，北京已是“讹言蜂起，一夕数惊”。黎元洪曾在6月6日致电徐世昌、段祺瑞和李经羲，请他们转告张勋：“毋庸多带军队。如军队业已启行，亦请暂在天津以南驻扎，庶不致人心摇动。”然张勋就是要带兵进京摆