海口市多规合一总体方案2015-6-25再改

海口市“多规合一”总体方案

（重点内容摘要）

海口市多规合一办公室

2015年6月

目录

一、指示精神 (1)

二、任务目标 (2)

三、问题分析 (6)

四、发展战略 (8)

五、空间布局 (19)

六、产业布局 (27)

七、生态保护 (34)

八、基础设施与公共设施 (35)

九、城市设计初步构思 (42)

十、规模指标 (43)

一、指示精神

2015年6月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议，会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等规划，开展省域“多规合一”改革试点。会议强调，对一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革试点，要科学组织，在总结经验的基础上全面推广，发挥好试点对全局性改革的“示范、突破、带动”作用。

按照省委书记罗保铭的有关指示精神，刘赐贵省长连夜主持召开会议，要求牢牢把握住难得的历史机遇，具体部署推进省域“多规合一”改革试点工作，承担好中央赋予海南的责任担当。并作出一下部署：

一是关于生态底线。坚持以保持良好的生态环境为前提和基础推进“多规合一”。突出海南的生态优势和特色，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程。

二是关于多规内容。主要是把经济社会发展规划，城乡建设、国土、环保、旅游、海洋、林业、交通、水利、产业、社会事业等涉及空间的部门、专项规划纳入“多规合一”。

三是关于工作深度。“多规合一”不代替部门规划、专项规划。把握功能分区、产业布局、重大基础设施，以及城镇建设发展边界、开发规模等要素，把所有内容落实到一张蓝图、一个管控平台上，有

力管控指导部门规划。

四是关于工作目的。最大限度地推进行政审批体制改革、简化项目审批程序。最大限度地发挥出海南的生态功能和优势，最大限度地发挥资源利用的最大效益，最大限度地生成一批项目，最大限度地推动管理服务模式的转变。

二、任务目标

本次规划对上承接《海南省总体规划》，深化落实全省战略构想、生态保护、产业布局、空间管控等总体要求；对下统领市级部门规划，形成部门规划编制的总体纲领。具体工作内容分为以下五个部分：(一)衔接贯彻落实国家战略和全省战略

从“争创中国特色社会主义实践范例，谱写美丽中国海南篇章”的战略高度；深入研究海口作为“21世纪海上丝绸之路”战略支点城市，应有的国家担当、区域担当和省会担当。明确海口在对外开放和经略南海战略、区域协作发展和国际旅游岛三个层面的战略内容；实现海口发展战略与国家、全省战略的高度融合。

把战略目标、战略举措、生态保护、产业发展、空间布局、重大基础和重点项目归拢到空间主线上来，消除规划矛盾，最大限度的生成和落实项目。通过战略规划，明确城市重点的发展内容，统一纳入《海南省总体规划》，给2030年期的城规、土规等部门规划编制奠定空间基础和方向共识。

(二)布局一张蓝图

分四个层级推动“多规合一”工作，布局“多规合一”一张蓝图，解决规划之间的矛盾和问题。

示意图：“一张蓝图”工作中，多规衔接与合一的内容框架

第一层级，统筹国民经济与社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划。在GIS平台上，录入城市总体规划和土地利用总体规划数据，对比“三规”目标与指标；重点分析空间管制分区和建设用地布局方面存在的差异；梳理建设项目与城规和土规之间的矛盾。

第二层级，汇总整合环保、林业、海洋、国土等规划中的禁止性内容，将自然保护区、地质公园核心保护区、饮用水源保护地、海洋生态敏感区等禁止性内容统一划入生态保护边界；生态保护边界内部建设用地全部调出。汇总整合其他生态控制性内容，划入生态控制边界，确保满足省内生态控制指标要求，并进行多规控制的边界优化。

第三层级，协调汇总交通类规划、基本公共服务类规划、综合防灾规划和名城保护等规划，协调“专项规划”的现实矛盾；并结合战略规划，划定重大设施廊道及重要的专项功能空间；对于选址内部的建设用地，视情况进行调入和调出。

第四层级，统筹协调“其他规划”的现实矛盾，按照多规合一要求梳理控制性详细规划、五线规划等涉及空间的规划需求修改和调整的内容。

一张蓝图具体包括四类边界：城市规模边界、城市增长边界、生态保护边界、重大设施边界。

其中，城市规模边界和增长边界内部包括：城镇空间、旅游空间；生态保护边界内部为严格禁止任何建设的一级生态空间；生态控制边界内部为实施生态控制的二级生态空间。各空间对应各类规划的法定用地分类。

示意图：“一张蓝图”具体内容示意

(三)构筑一个平台

一个平台具体包括：多规数据库和审批平台。

多规数据库包含四项功能，分别是多规数据集成功能、多规协调衔接功能、动态更新功能和信息应用功能。

并基于数据库建立审批平台、支撑多规合一机制和管理的应用平台；服务于全市的政府业务协同，及各专业部门协同审批的子系统。

多规数据库建立流程审批平台示意

(四)创新一套机制

一套机制包含：一套管理办法、一套技术标准和一个协调机构。

一套管理办法：建立《多规合一管理办法》；建议内容包括：多规合一与法定规划的联动修改办法、控制线动态修正管理办法、多规合一实施监督办法。以及城市增长边界、生态保护边界管理办法。

一套技术标准：建立《多规合一技术标准》；建议内容包括：基础数据选取标准、多规用地分类对照标准、建设用地差异分析技术要求、建设用地差异处理原则、坐标使用标准。

一个协调机构：建议将海口市城市规划委员会更名为“海口市规划委员会”，由单一的城乡规划审查扩展到“多规“的审查。在海口

市规划委员会内设立“多规合一”办公室，作为规委会下属的常设机构，专门负责多规运行中的协调工作。

(五)规划成果内容

最终成果内容包含：战略规划文本、ArcGIS格式多规合一总图、协助建立“多规合一”审批信息平台、协助编制“多规合一”运行管理办法及技术规范标准。

(六)目标

力争在“多规合一”试点工作中实现“两个示范、三个突破、三个带动”。

两个示范：省市一体“空间规划编制体系”示范和“多规合一规划管理体制”改革示范。

三个突破：突破行政区划一体发展；突破部门壁垒开展“生态保护和城乡建设”两大板块综合管理；突破城乡建设用地认定标准（例如：水利设施水面部分和城市绿地的认定标准）。

三个带动：带动最优的空间资源配置；带动最优的城市品质；带动最优的民生、就业和公共服务。

三、问题分析

(一)条块分割

三个主要的规划，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划，编制期限不同，审批层次不同，缺乏有效的协同机

制。禁止类规划中，环保、林业、海洋在滨海岸带区域、公益林区域和国土基本农田区域经常出现内容矛盾、叠加管理的情况。其他规划中，镇控规由区政府编制，与全市规划和发展意图衔接不畅。(二)标准打架

各类规划编制办法不同、规划期限不一、技术标准打架导致规划实施难、投资项目选址落地难。

例如：1、国民经济发展规划年限为5年，由人大审批；城乡总规规划年限为20年，由国务院审批；国土规划年限为15年，由国土资源部审批；

2、目前海口市城规与土规差异图斑总计100.74平方公里，城规超出土规76.99平方公里；美安科技新城土规指标缺口最大。

环保、林业、海洋规划由各自主管部门审批，与三个主要规划空间冲突严重。例如，土规与公益林规划重叠面积总计80.28平方公里，建设用地冲突面积10.72平方公里，土地指标难以利用；土规与一般林地重叠面积总计809.54平方公里，建设用地冲突面积55.72平方公里，增加了项目落地难度。环保类生态红线中包含商品林114.75平方公里，商品林占补平衡实施难度增加。

3、规划技术标准打架。公园在国土部门为非建设用地，而规划部门为建设用地；大于10万m3水库，国土部门为建设用地，规划部门为非建设用地，土地指标盘活存在技术壁垒。此外，海口缺少统一的产业规划；旅游、公益性服务设施等专项规划独立编制，对位空间难度大，实施落地阻碍多，不利于城市功能和品质的高效提升。

2020年之前，在国土和城规建设用地余量有限的情况下，破除多规矛盾，最大限度的利用好现有土地指标事关重大。

(三)衔接不够

横向衔接不够：市内审批流程中，各部门的审批依据和审查重点各有侧重，缺少衔接机制；过程环节出现问题，导致流程反复，影响审批效率。上下分割：控规和乡村规划编制与审批主体分属不同层级，市级土地供应的管理权限逐步较小等因素，导致很难形成全市一盘棋的规划实施和资源配置。

(四)信息不畅

信息平台不统一，信息交换不充分。投资建设信息不透明，分别涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，不能实现在一个平台上查阅一致的信息。通过多规信息平台的建立，解决信息平台不统一，信息交换不充分的问题；解决部门信息不畅通、数据归总难、项目前期决策耗时长等问题；确保规划管理更加透明，政府监管更加有力。

四、发展战略

(一)基本市情

1、人口、陆域面积和行政区划等情况汇总

基本市情汇总表

2、海口与35个大中城市的主要指标比较

海口与35个大中城市比较，有以下三个特征。一是总量小，2014年国内35个大中城市中，海口市的GDP最小的，其它指标排名也均比较靠后，与其他城市差距大，在区域和国家的经济地位有待提升。二是地均生产总值较高，海口市在北部湾地区省会城市中名列首位。三是城市规模小，缺乏发展空间是限制海口市发展、影响海口在区域竞争力的重要因素。

海南与其他城市主要指标对照表

3、海口在全省的指标情况

2014年海口市常住人口占海南省的24.2%，GDP贡献了28.7%，吸引了23.8%的固定资产投资，形成了一定的经济产业集聚效应，地均GDP（3552.33万元/平方公里）和人均GDP（38634元/人）显示土地利用程度及土地利用效益都相对较高。

海口港货运吞吐量占全省总量的60%以上；美兰机场客运吞吐量占全省比重的48%左右。对海南省城市等级规模的研究显示，海口本身仍处于上升发展阶段，规模、实力、辐射能力，需要进一步提升带动周边其它市县的发展。

4、海口与周边市县

海口与澄迈、文昌、定安互补性强，若采取“大海口都市群”方式的发展，势必对全省在区域竞争和发展中发挥更大的作用。

海口、澄迈、、文昌、定安四市县在经济总量中的占比情况海口、澄迈、文昌、定安三次产业比例对比

5、基本要求

2020年，全市实现“四个全面”的战略目标，全面建成小康社会。全市生产总值达到1724亿元，到2020年地区生产总值翻一番。十三五期间，GDP总量平均年均增幅不少于9.4%；城市居民平均收入（城镇居民可支配收入）平均年均增幅不少于17.1%，农村人均纯收入，平均年均增幅不少于9%。

(二)机遇与优势

1.战略机遇

海口的战略支点优势体现在“定位、区位和国际化人文”三个方面。

在定位方面，中央提出的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”规划中，海口等6个城市被列入“战略支点城市”。海口

是国家批准的环北部湾经济区发展战略中心城市，也是泛珠省会城市的合作方之一。

21世纪海上丝绸之路示意图

在区位方面，海口为国家对外开放战略和经略南海战略提供支撑。从服务“21世纪海上丝绸之路”战略的角度看，海口地处北部湾、泛珠三角和南海三大区域的地理中心；背靠华南，面向东盟，连接东南亚，是大陆通往南海的桥头堡，是唯一同时扭结三大战略空间的节点。从服务经略南海战略的角度看，海口地处南海海防前哨和国家南海战略物资供应的咽喉要道，是国家“经略南海”的重要依托，在多边和双边框架中地位特殊，肩负南海资源开发服务保障和南海海防双重历史使命。

海口在21世纪海上丝绸之路和大南海空间格局中的区位

在人文方面，海口是著名的侨乡，是海上丝绸之路战略民心相通的国际桥梁，自古以来便有国际化传统。海口与东南亚各国的经贸往来十分频繁，现海外的华人华侨、港澳同胞50多万人，其中85%在东南亚；国际友城28个，其中13个位于“一带一路”沿线。海口举办了世界城市和地方政府联合组织(UCLG)世界理事会、亚洲市长论坛等一系列国际性的会议、会展、赛事活动。因此，把握民心相通的“世界城市”理念，构筑海上丝绸之路的“民心桥梁”，是

国家战略软实力的关键。

2.互联互通

海港、空港、陆岛的“立体化”互联互通优势。海口港是整合全省的港口和岸线资源的“重中之重”，是海上丝绸之路走向国际的“起点”，是国内组织丝绸之路通道的“终端”。

海口港在国家发改委关于“21世纪海上丝绸之路”行动举措中，被列入15个重点港口之一。海口参与琼桂粤“三地七方”合作，实施区域通关一体化，集装箱吞吐量134.7万标箱，十年间增长近6倍（年均增速19%），占全省的83%，占环北部湾的42%。

海口美兰机场是中国第二家、全球第九家“skytrax四星级机场”，开通国内外航线194条，通航国内外城市96个；在人员出入境、航权开放、离岛免税、离境退税、邮轮游艇、边境异地办证等方面，还有诸多特殊政策。

海口是海南陆路联系内地市场，陆岛交通的唯一节点；是组织全省干路和机场、港口、火车站、高速公路贯通连接的核心；未来将成为全岛连接国家高速铁路网的唯一节点。

海口港是承载未来城市定位和产业发展核心载体。未来海南将以海口港为中心整合全省港口资源。一是对现有马村港区公共码头和货主码头进行整合，打造我省现代化水平最高、吞吐能力最大、竞争力最强的综合性港区，更好地对接国家“一带一路”战略。二是以海口—洋浦组合港为依托，选择性地整合八所港，充分发挥区位优势和利用边贸政策，开展与东盟合作、贸易、海上补给等业务，打造连接我国和东南亚地区的最便捷的海上通道；三是选择性地整

合清澜港、三亚港，推动两港分别建成重要的南海补给服务基地和国际一流的邮轮母港，最终形成特色鲜明、带动能力强、综合效益好、港口功能完善的现代化海南港口群。

3.开放优势

开放优势主要体现在旅游特区和自贸区“双轮驱动”的良好优势。海口的综合保税区是目前我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、通关最便捷的海关特殊监管区域。海口的综合保税区、马村港区、美兰临空产业园、美安生态科技新城共同构成的“1+3”组团，是海南申报自贸区最具备先决条件的地区。

海口发起的“7+1”旅游大联盟合作组织，覆盖北部湾和泛珠三角，近年接待游客数量呈两位数快速增长；是放大旅游特区优势，联动区域市场的最佳平台。

“三地七方”区域大通关合作，环北部湾海口、湛江、南宁三地通关大合作，促进北部湾经济一体化。开展集装箱内外贸货物同船运输业务航线“海口—湛江—海口”“湛江—海安—海口—海安—湛江”环北部湾“水运中转”等航线；一方面促进区域经济一体化与国际惯例相接轨的监管手段，构建高效的通关模式，另一方面，在多式联运、优化布局及保税加工、现代物流、金融投资等领域拓展更大的发展空间。

4.省会优势

海口是最大特区的省会，是海上丝绸之路战略政策沟通、贸易畅通的开放平台。海口是中国改革开放的窗口，政策优势的高地，是实现宏观政策沟通，深化利益融合，促进政治互信的融合平台；是务实合作及大型项目实施的空间平台；同时，也是解决投资贸易便利化问题，消除投资和贸易壁垒，构建区域营商环境，共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力的开放平台。因此，把握“开放和贸易”是海口提升战略价值的关键。

5.后发优势

海口即具备宜业、宜学的创业和就业环境，又具备宜居、宜游的生态环境。比较其他省会城市，海口市坚持生态立市，拥有海洋、沙滩、红树林国家级自然保护区、国家地质公园、国家森林公园、海洋种质资源保护区等优良生态环境载体；海口市具有独特的海洋和热带资源优势；海口市环境空气质量在环保部公布的全国74个城市中多次名列第一；海口市地表水环境质量状况总体良好，城市集中式生活饮用水水源地、近岸海域水质监控点水质达标率均为100%，处于全国前列。建成区绿化覆盖率达到42.5%，人均绿地面积达到15平米；森林覆盖率达到38.38。

海口相对其他城市，没有需要更新淘汰的落后产能，没有其他先动地区存在的复杂转型问题。国际旅游岛实质性的政策优势正在落地过程中。海口具备，构建服务型、开放型、生态型经济，实现

跨越式发展的基本条件。

(三)发展战略

1.指导思想

1)提升战略：围绕“四个全面”，全面深化改革，强化特区优势，主

动对接“一带一路”国家战略，切实扛起“21世纪海上丝绸之路”

重要支点城市的责任担当，为国家经略南海提供支撑。

2)强化开放：以海上丝绸之路沿线国家为开放对象，以“政策沟通、

道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”为主要内容，重点推进基础设施互联互通和经贸、产业、能源资源、金融、人文、生态合作以及海上合作，构建以旅游等现代服务业为主导的高水平开放性经济，构筑大区域合作新格局。

3)产业升级：优化和升级传统产业，积极培育新兴产业，进一步夯

实产业基础；推进综保区和高新区的政策叠加、产业对接、联动联进，释放出集聚集群效应，构筑开放型产业。

4)生态立市：将生态立市作为规划的“出发点”和“归属点”，严格

划定生态红线，以生态优先的原则考虑空间布局和生态体系的构建。最大限度地守住生态红线，最大限度地发挥资源利用效率，建设生态城市典范。

5)超前谋划：从未来发展的宏观格局与趋势出发，超前谋划重大产

业、重大设施布局、充足的空间储备；超前考虑重要空间资源的管控；超前考虑空间结构的构建与布局。实施差异化竞争战略，

以申报自贸区为契机，打造产业发展新平台。

2.海南省总体规划（初稿）对于海口的功能要求

突出“21世纪海上丝绸之路战略支点”功能，突出国内和国际联系的支点功能，重点体现互联互通港口城市，南海和三沙的综合服务基地职能；继续深化“省会经济圈”机制，打造琼北旅游圈、大海口都市圈、大海口产业圈。重点推动自贸区及港口建设、新兴产业及信息互联网产业聚集区建设、海洋旅游装备制造产业，发展都市旅游、乡村旅游和会展商务旅游。。

3.战略发展总定位建议

本阶段确定海口的战略发展总定位包括：

——21世纪海上丝绸之路的战略支点城市

——大南海开发的区域中心城市

定位内涵：

——国际性的战略门户：海上丝绸之路通往国际的战略门户，提升面向东盟的贸易水平，以“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通”为主要内容，形成国际大区域合作格局。

——国际性的开放与合作平台：国际化开放枢纽，形成国际化的“海陆空”互联互通。围绕航空服务、离岸金融、海洋经济三大核心产业，打造航线网络密集、航空产业体系完善、金融创新开放合作平台。——国家南海保障基地：南海旅游和南海资源开发以及南海维权、救