从城市管理走向城市治理《南京市城市治理条例》的理念与制度创新

◇ 法律时评 ◇

从城市管理走向城市治理

——《南京市城市治理条例》的理念与制度创新

莫于川1，雷振2

（中国人民大学法学院，北京100872 1. 教授；2. 博士研究生）摘?要：

“治理”理论是对“管理”理论的超越，从城市管理走向城市治理具有必然性。实践城市治理，需要立法推动，但我国这方面的立法尚不健全。《南京市城市治理条例》是我国城市管理制度的一次重大突破，其主题是行政创新、精髓是城市治理，创新主要是：创新了理念原则；落实了公众参与；规范了传统难题；推进了柔性管理；加强了程序约束；完善了责任机制。

关键词：城市管理；城市治理；公众参与；制度创新

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2013）03-056-07

引言：善用法治思维与法治方式推动城市管理创新。

2013年3月17日14时许，广州天河区车陂城管中队两名城管协管员在东圃商业大厦前的人行道劝导流动小贩离开时，一名卖菠萝的小贩拒不配合。期间，小贩用水果刀砍伤一名协管员的左侧面额和手臂，随后逃离。另一名小贩拒绝离开，并挥刀砍伤城管队员。整个过程发生在繁华的东圃大马路，但没有一个路过的群众愿意帮助他们。广州市城管执法局局长危伟汉感叹：“最痛的不是挨了7刀，而是社会的不理解。”①此类冲突应该说早已屡见不鲜，比较有名的如2006年北京崔英杰刺死城管案、2009年沈阳夏俊峰“故意杀人”案等。当然，这些只是城管执法的典型个案，并非普遍如此。城市应当由谁管？怎么管？城市管理仅是政府的家务事，还是需要市民参与其中？这些问题，需要认真思考。

2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重集会，纪念现行《宪法》公布施行30周年，中共中央总书记习近平作了《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》。他指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”如何善用法治思维和法治方式提升城市管理水平，正是值得深入探讨的重大课题。既往的诸多典型事例启示人们，城市管理只有走依法、找法、用法、靠法的依法行政之路，才能打破僵局。为此，有必要重新认识政府的角色和职能，有必要推动城市政府由消极行政转向积极行政、由秩序行政转向服务行政、由单纯的刚性管理转向刚柔并济转变。要言之，须将城市管理中政府的角色由“必要的罪恶”转变为“民众的伙伴”，推动城市管理的民主化创新，走出一条具有中国特色的城市管理制度发展道路。

改革是时代的主题，但改革需要临事而惧、好谋而成的精神，需要慎思与权衡各种主客观条件。我国城市管理制度沉疴已久，积弊深重，但其病因盘根错节，全国性立法固为一时之需，仍需进行系统周密的调查研究，对各种改革方案进行试错、比较和优选。2011年暑期，国务院法制办委托南京市

①事件详情参见蒋悦飞、林静、方晴、陆建銮：《车陂一城管被小贩连砍七刀》，载2013年3月19日《广州日报》第8版。

人民政府与中国人民大学法学院共同完成“城市综合管理立法”重点课题，在课题组提交的研究报告和立法建议稿的基础上，南京市人大常委会制定了《南京市城市治理条例》（地方性法规，以下简称《治理条例》），经江苏省人大常委会批准，已于2013年3月1日起正式施行。这一条例是我国城市管理立法的最新成果，它以“城市治理”理论为指导，参考了多年来各地城管立法的经验教训，推动了行政民主化和行政方式创新，为中央和地方各级立法提供了参考样本，也为法学研究提供了新鲜素材。

一、我国城市管理制度的基本脉络

就字面含义而言，城市管理指对各类城市公共事务的管理，与“城市行政”、“城市公共管理”近似。但长期以来，我国行政实务中对城市管理的定义是相当狭窄的。最常见的理解是将城市管理与“城管执法”（简称“城管”）相提并论，即政府有关部门（如城管局、市容管理局等）行使行政末端管理权（主要是行政处罚权和强制权）的活动，但不包括前端的管理权（如行政规划、行政许可等），如政府有关部门（如城管局、市容管理局等）针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、无证经营者进行处罚和强制。这是城市管理最为狭义的用法，具有鲜明的中国特色。含义略宽的用法是将城市管理与“城市规划”、“城市建设”对应使用，意指政府特定机构保障城市基础设施健康运行和公共空间良好秩序的活动。下面主要从第二种含义的角度进行回顾。

我国城市管理的制度建设大致可分以下几个阶段：

一是初步探索阶段（建国后至1997年以前）。这一阶段的主要成就是，中央层面出台了系列行政立法，地方层面进行了体制建设。新中国建立后，各大城市先突击清理战争废墟，然后成立城市环卫局（处、所），其清洁队由公安或卫生部门领导，后将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统，但十年动乱期间这类机构多被撤销。1979年3月，城市环卫事业划归城市建设部门统一管理，包括道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养。此后，城市管理的领导职责，包括环境综合整治工作，一直集中在建设行政主管部门。为此，国务院出台了一系列相关法规和规范文件，地方政府也成立了名称不一的协调机构、工作部门或二级单位，比如城市管理委员会、城市管理办公室、城市管理局、市政管理局（委）、市容管理局（委）、园林管理局（处）、环卫管理局（处）、城建监察支队等等，积累了丰富的实践经验，也留下了一些深刻教训，例如“九个大盖帽管不住一个破草帽”的乱象。

二是相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段（1997至2008年）。①这一阶段在国务院法制办的指导推动下，各主要城市完成了建立相对集中行政处罚权和综合行政执法体制的工作。1997至2002年，为了解决城市管理职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，国务院法制办组织开展了城市管理领域的相对集中行政处罚权和综合行政执法试点。试点工作又可分为“初创建立、试点扩大、试点规范、总体推行”四个阶段， 2002年国发［2002］17号文件结束了试点工作，此后这一制度推向全国。②在此期间，不少城市成立了城市管理行政执法局、城市管理综合行政执法局、综合行政执法局等名目不一的专门机构。在成立这些机构的过程中，有的城市政府整合收编了过去的一些城市综合管理部门，有的城市政府采取加挂牌匾、多块牌子一套机构的方法，有的城市政府则是剥离原有城市综合管理部门和其他部门的行政执法权，使城市综合管理权和行政执法权完全分离。十多年的实践表明，在城市管理领域相对集中行政处罚权推动了中国城市管理事业的前进，但也逐渐暴露出封闭管理、不够尊重市民权益、执法方式简单粗暴等问题。

三是地方自主探索阶段。这一阶段的主要成就是管理权下放，各地结合本地实际做了大量探索。2008年7月11日，国务院决定将城市（综合）管理职责和管理体制的决定权交由城市政府，将城市

①综合行政执法的含义略宽于相对集中行政处罚权，实践中理解不一，有的将综合行政执法理解为综合行政管理行为与各类行政执法行为；有的将综合行政执法理解为对所有行政执法权的综合，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等；有的将综合行政执法理解为对特定执法权（行政调查、行政处罚和行政强制）的综合；《治理条例》将综合行政执法定义为行政处罚权和行政强制权的综合，参见《治理条例》第63条。

②参见青锋：“相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况——城管执法体制改革十三年回顾”，载《城市管理与科技》2010年第1期。

管理的具体职责交给城市政府，由城市政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。①各地的自主探索形成了不同的体制模式。从管理权与执法权是否统一的角度，可以概括为两类，一是城市综合管理权和综合行政执法权相统一的模式（如北京市、上海市、深圳市、武汉市）；二是城市行政管理权与综合行政执法权相分离的模式（如沈阳市、西安市，这也是我国城市管理体制的传统模式）。从规划、建设、管理是否合一的角度，还可以分为规划、建设、管理分立模式（如沈阳市）；规划、建设、管理合一模式（这种模式在大城市中已不多见）和综合协调模式（这种模式中三种职能分配到不同部门，一项行政任务需多部门协作时，由一个高位的协调办公室或委员会进行沟通协调，如南京市、武汉市）。

随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国社会矛盾进入易发、多发期。目前我国城市管理在管理依据、管理模式、管理主体、管理手段、管理机制、管理效果等方面，都暴露出不少问题。一方面，政府在资金、力量上的投入不断增加、疲于奔命，但市民对城市管理满意度并不高、多有微词；另一方面，市民权利意识日渐觉醒，参与积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，政民关系趋于紧张。这些都说明，急需在城市管理的顶层设计、管理理念、管理机制等方面实现突破和创新。推行“城市治理”，引入公众参与、共同治理的理念，通过体制、机制和方法创新，有利于形成城市共识，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园。②总体来看，我国的城市管理立法尚不健全。在中央层面，主要是制定了相对集中行政处罚权与综合行政执法的政策性文件和若干行政立法，但没有一部系统全面的城市管理立法。在地方层面，虽然有不少城市开展了立法，但仍徘徊于“城市管理”的旧有路径，细节上虽有修补，在民主行政和行政方式等关键问题上缺乏突破。在中央立法一时难以推进之际，通过地方立法先行先试，再推而广之，无疑具有重大现实价值。俗话说，不怕慢，就怕站。新近出台的《南京市城市治理条例》就是这样一部在全国范围具有创新性的条例，虽是地方层面，意义不容忽视。

二、《城市治理条例》的主题是行政创新

不谋全局者，不足以谋一域。我们现在研究解决城市管理的诸多问题，眼光不能只停留在城管领域，一定要看到更大范围的背景和问题：我们现在处于什么时代？我们国家的内外形势如何？外部环境给城市管理提出了何种任务、提供了何种条件？对这些前提问题没有充分认知，所得结论就可能头重脚轻根底浅，华而不实，脆而不坚。就我国而言，实事求是地讲，城市管理要创新，很大程度上就是行政创新，行政创新是我国城市管理创新的主题，《治理条例》亦然。讨论《城市治理条例》，有必要就我国行政创新的背景及趋势略作分析。

现在很多地方和部门不断推出行政创新，发生这种变化的背景原因主要有三个：改革深化；科技革命；社会转型。第一个方面，经济改革、政治改革、行政改革、文化革新、法制变革的深化，行政所受监督日益增多，被迫自我革新，逐渐积极化、柔和化、效率化。第二个方面，高新技术在行政中广泛使用，比如城管部门使用的“呼死你”、工商管理使用的九字格定位方法、12315的方法等，这对传统的行政理念、体制、程序都会带来重要影响。第三个方面，社会转型，人民群众的利益观、权利观、权力观发生变化，利益和权利成为强势的民间话语，这要求集权、管制、专断的行政转向民主的、服务的、协商的行政。日益增多的创新做法引起不少争论，对此不宜简单否定、草率结论，需要坚持“实践是检验真理的唯一标准”，留下探索空间和试错机会。

从历史与现状的对比来看，行政创新的发展趋势可以概括为：以人为本；科学发展；民主行政；方法创新。“以人为本”的表现是注重保障公民权利，积极行政，刚柔相济，追求和谐；“科学发展”

①参见《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]74号）第1条第5项。

②参见莫于川：“推行柔性管理与建设服务型政府——透过城管执法纠纷案例及其解决思路看行政管理改革创新的方向”，载《行政论坛》2008年第5期。

的表现是行政活动的精细化、规范化、高效化，兼顾公平与效率、私益与公益、人权与秩序诸价值；

“民主行政”的表现是行政公开，公众参与，合作行政；“方法创新”的表现是，引入新机制、新方法、新手段，提高行政效率、减少行政阻力。为何断言今后的行政创新会呈现上述趋势？毋庸讳言，这是因为我们过去在这些方面做得还不够，所以它们才会成为未来的制度增长点。上述四个方面中，民主行政和方法创新又是亟待推进的重中之重，也是深入推进以人为本和科学发展的制度基础。

行政民主化归根到底是经济基础对上层建筑的要求。我国的经济基础选择了民主模式的市场经济道路，作为上层建筑的行政管理体制也应增加民主性，以便与经济基础相配套，这是政治经济学的基本原理，也是市场经济先发国家的历史经验。我国行政民主化潮流处于由点到面、自下而上、系统全面、逐渐推开的发展进程，广义的行政民主化包括体制、机制、立法的全面创新。体制创新受政治体制制约，总体进展不大，局部有所突破，如《城市治理条例》所创设的城市治理委员会制度就是具有突破性的体制创新。机制创新是要让民众更多参与到行政中来，调动民众的积极性，这方面空间较多、进展较快。例如，国家环保总局曾推出公众参与环境评价办法，以此保障公众参与环评工作。立法创新是通过立法将体制、机制和方法创新予以固定，这方面成果较为丰硕。仅以地方层面为例，2008年的《湖南省行政程序规定》和最近的南京市《城市治理条例》，都创设了不少体现行政民主理念的制度。

行政方法创新是行政民主化不可或缺的配套机制。行政方法创新有两大任务：一是提高行政效率；二是减少行政阻力。为此，需要运用高新技术、提高行政透明度、简化行政程序、手段刚柔相济。在此需要特别强调的是，柔性行政方式（也可称非强制行政方式，包括行政指导、行政契约、行政规划、行政资助、行政奖励、行政给付等）的运用不但是行政方法创新的重点，也是行政民主化的要素。申言之，一方面，我们以往的刚性行政方式需要民主化改造，另一方面，体现了行政民主、以人为本要求的柔性行政方式需要被积极运用。这一路径在《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）中已有提示，该《意见》第15条指出要“改进和创新执法方式”。这可以理解为，“改进”就是要对存量的刚性方式进行民主化改进；“创新”就是要更多地运用新型高效、人性民主的柔性方式。改进存量，创新增量，才能做到管理和服务并重、处置和疏导结合、法律效果和社会效果统一。

三、《城市治理条例》的精髓是城市治理

在概念上，城市治理与城市管理既有延续性，又有超越性。城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。“城市管理”因语境不同而有不同含义。狭义的表述常常是：“城管执法”是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，多具地域特色。广义的“城市管理”也称“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，它强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，而且社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”①“城市治理”的理论背景是治理理论(Governance)。“治理”是对单向度的“管理”理论的超越，其特征可以概括为治理主体多元化、权力关系网络化、治理方式多样化、治理领域公共化，其要素是“权力主体的多中心化”、“回应性”、“互动性”、“公开性”、“透明度”、“公正”、“法治”、“效率”等等。②城市与治理有着密切关系。“治理”的概念最初就源于城市问题，后来才被用于企业层次（公司治理）、国家层次（国家治理）和世界层次（全球治理）上。③

①张波、刘江涛编著：《城市管理学》，北京大学出版社2007年版，第14页。

② See The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: the Report of the Commission on Global Governance, O x ford University Press, (1995) p.2.

③参见踪家峰、郝寿义、黄楠：“城市治理分析”，载《河北学刊》2001年第6期。

城市治理是治理理论在城市范畴的运用。相对于城市管理的单方性、高权性、强制性而言，城市治理体现了人本、人文、民主、法治、高效、和谐等重要理念。城市治理包括如下理论要点：一是城市治理以人民主权为理论基石。人民主权是我国的宪法精神。我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力，通过其他途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现当家作主。城市治理以多元主体共同参与治理为核心，符合人民主权的要义，是人民主权原则的具体体现。二是城市治理的核心是行政民主化，以社会权利制约政府权力。城市治理要求让公民及社会组织共同参与城市治理，使行政机关的决策建立在权衡各种利益诉求和共识的基础上，降低权力滥用的可能性。城市治理要求行政活动公开化，为社会公众制约和监督政府权力运行提供了有效渠道，有利于遏制政府的自利性倾向。城市治理为多元主体提供了充分表达自身利益需求的规范化渠道，最大程度地维护市民权益。三是城市治理的方法论是系统观、过程观、和谐观、辩证观。四是城市治理的实现路径是以多元主体参与为中心，以体制、制度建构为支撑，以机制、方式创新为主体，以信息技术建设为保障。

城市事务发展的客观要求、城市管理困境的改革需要、公众参与诉求的深远影响、走向治理的全球化潮流，正在决定性地影响着中国的城市管理模式。中国的城市管理正进入新一轮的改革浪潮，要求变革传统的“统治型”或“管理型”的行为方式，要求从封闭到开放、从集权到分权、从政府包办到问政于民、从管制型政府到服务型政府的思想解放和模式转换。这也就是习近平总书记在中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议上强调的“在服务中实施管理，在管理中实现服务”的改革方向，城市治理完全符合这一要求。

放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，许多国家掀起了从城市管理走向城市治理的治道变革。从城市管理走向城市治理有其必然性与现实基础：一是政府本身固有的局限性，即“政府失灵”问题，如政府决策失误、公共物品供给的低效、政府机构膨胀、寻租及腐败等。①二是随着复杂社会的降临，城市的复杂性程度和复杂化速度大为提高，利益主体高度多元化，公共领域与私人领域的界限日益模糊，政府仅靠自身力量已不足以适应新的形势。三是传统行政模式过于封闭和专断，需要通过协商民主、公众参与来弥补。四是以硬法为主的传统管理模式存在弊端，如行政裁量权的滥用、规范的僵硬性与保守性、行政手段的不友好性，等等，需要与渠道多元、形式多样、动态供给的软法规制相结合。②此轮城市治理变革的主要表现，一是市民的基本权利包括民主权利日益受到关注；二是城市政府通过行政改革走上官民互信、政民合作、共同治理的新路径；三是行政管理方式从命令性、强制性、封闭性走向协商性、柔性、参与性。

四、《城市治理条例》的主要创新亮点

近年来，南京市以本地的“大部制”改革为契机，不断推出城市管理的改革举措，包括实施城市管理行政综合执法、城市管理网格化、城市管理重心下移、环卫保洁市场化体制改革等等，形成了“规划、建设、管理”分工互动的大城管体制。这些举措有力地推进了城市管理水平的提升，但城市管理中的一些重点、难点和焦点问题，只有在顶层设计、管理理念、管理机制等方面实现结构性突破才能得到解决。从城市管理走向城市治理，需要推进立法建制。正如有的学者所说：“由于公共治理的运作机制依赖‘由众多的行动者共同组成的合作关系网络’这种权威，这就要求法律来理性设定公共权力的边界与运作方式，理顺国家与社会、政府与市场的关系，通过规范和监督公共权力来维护和拓展公民权利。”③在这样的背景下，南京市在立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力下，终于推出了具有开创性的地方性法规《南京市城市治理条例》。

① See Grand, Julianne, The Theory of Government Failure, Vol.21. British Journal of Political Science (1991). pp.423-442.

②参见姜明安：《软法：备受现代社会青睐的公共治理手段》，载2010年7月29日《检察日报》第3版。

“公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视”，载《中国法学》2005年第5期。

③罗豪才、宋功德：

《城市治理条例》核心思路是推动由“城市管理”向“城市治理”转变。它力图呼应和回答传统城市管理中的五个难点问题：一是管理者和被管理者的关系问题；二是公众参与如何制度化的问题；三是市民权益的保障问题；四是如何治理城市顽疾的问题；五是行政执法力量的整合问题。为解决上述问题，《城市治理条例》确立了一系列法律原则和具体制度，其中最具开创性的当属以下各项：一是创新了理念原则。《城市治理条例》第1章第1条规定了三个立法目的，将“为了推动公众参与城市治理”确立为首要目的，开宗明义，体现了宪法精神，具有远见卓识和重大意义。①第4条规定了“依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害”六项基本原则，是对既有立法经验的总结和创新。其中，“柔性管理、最小损害”原则为全国首创，也是对行政法传统的比例原则的发展，颇具新意。

二是落实了公众参与。行政民主的推行需要平台和抓手。《城市治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第2章规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第4章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。城市治理委员会作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见就立法意愿而言，《城市治理条例》赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。

三是规范了传统难题。从历史上看，城市由于人员密集、利益多元、情况复杂，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。为此，《城市治理条例》列出要点、突出重点、锁定难点，在第3章梳理列举了8类重点事项，如建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等，对一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等，作了专项规定。这就加强了宏观上的统筹协调，为解决城市顽症提供了明确依据，便于部门协同配合，利于提高管理效率。

四是推进了柔性管理。在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用

“行政强制的设定和实施，的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的《行政强制法》第5条就规定：

应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《城市治理条例》第72条围绕第4条的“柔性管理、最小损害”原则进一步规定：“城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，并且未造成危害后果的，可以不采取行政强制措施、不实施行政处罚。”这有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

五是加强了程序约束。程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，很大程度上就是要求行政机关和公务人员按程序法律规范办事，《城市治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例第66条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第68条第2款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行

①我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《城市治理条例》里有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

六是完善了责任机制。法治政府必须是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府、服务型政府的应有之义。《城市治理条例》第5章对此作了比较系统的规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

上述创新亮点可以概括为三个转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变；二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”；三是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅依靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的管理模式。这些创新亮点，体现了《城市治理条例》制定者的立法追求，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。

结?语

城市管理的制度落后是我国城市稳定和发展的一大瓶颈，将广大市民和社会组织看作政府机关的合作伙伴，看作城市共同体管理事务的利益相关者，畅通其利益表达途径，尊重其意见和建议，确保其参与城市治理过程，有利于打破城市管理中公权力的垄断性，也有利于保障广大市民的各项权益，更有利于城市经济社会的稳定与发展。《城市治理条例》的生命在于实施、在于实际运用中的成效。为释放出这一“良法”的“善治”效果，南京市还需要推动《城市治理条例》的配套立法，完善组织架构、理顺职责职能，加快与《城市治理条例》相配套的制度体系、工作体系、执法体系三大体系的建设，帮助市民和社会组织积极参与到城市治理中来。

From Urban Management to Urban Governance

——Idea and Institutional Innovation of Nanjing Urban Governance Ordinance

MO Yu-chuan, LEI Zhen

(Law School of Renmin University of China, Beijing, 100872)

Abstract: Since the governance idea is the transcendence of the management idea, it is inevitable for urban management to be taken the place of by urban governance. However, the urban governance practice needs legislation promotion, which is still insufficient in China. The Nanjing Urban Governance Ordinance is a major breakthrough in China’s urban management system with the theme of administrative innovation and the essence of urban governance, the innovation of which mainly reflect in philosophy principle innovation, public participation realization, traditional puzzle regulation, soft management promotion, procedural constraint enhancement, and accountability mechanism improvement.

Key Words: Urban Management; Urban Governance; Public Participation; Institutional Innovation

（责任编辑：刘?莘）