韩国首尔城市规划做法

以韩国首尔为中心的都市圈的城市建设的相关启示

摘要：本文主要阐述韩国首都圈的规划建设、新城开发、综合交通体系和基础设施建设、住宅开发、生态环境保护等方面内容，以及对韩国首尔的城市建设及规划系统进行概括。

韩国首都首尔（Seoul，旧译“汉城”）地处朝鲜半岛中部，因位于汉江之北，古称“汉阳”。14世纪末，朝鲜王朝定都汉阳后，改名为“汉城”。1945年朝鲜半岛光复后，汉城的英文名字按韩国语固有词发音用SEOUL标记，意为“首都”。2005年，在市政府推动下，汉城的中文译名由使用了600多年的“汉城”改为SEOUL的谐音“首尔”。

作为韩国首都，首尔是韩国政治、经济、文化和教育中心。以首尔为中心的70km以内的首尔特别市、仁川直辖市、京畿道行政区及其下属的64个次级地方行政区,组成“首都圈”,总面积1.18万km２,仅占韩国总面积的12%，但韩国近5000万人口中的一半生活在“首都圈”内，韩国７成的国民生产总值也来自“首都圈”。

韩国首都圈的形成始于1960年代韩国工业化快速启动时期，1970年代中期初步形成，1990年代趋于成熟稳定。在这40年的时间里，首都圈经历了中心集聚快速发展、中心限制稳定发展、中心扩散外围发展３个重要的发展阶段，城市发展水平不断提高、空间结构不断优化、城市化建设成果不断巩固，首都圈从首尔的一城独大发展到区域的整体崛起，从人口、产业等的中心集聚发展到区域均衡布局，同时，通过举办1988年奥运会和2002年世界杯，整个区域的市政、综合交通、生态环境等都大幅改善和提升。到1990年代，首都圈的城市化率达96％，集中了全国约一半的人口。韩国首都圈已成为东亚地区著名的超级大都市圈之一，是韩国区域经济的龙头、区域发展的楷模，在韩国的经济社会发展中占有十分重要的地位。

一、韩国首都圈的主要做法和经验借鉴

韩国首都圈经过不断发展探索和创新实践，都市圈发展理念更为成熟，发展措施更加得力，首都圈的整体规划建设水平高、成效显著，许多经验做法值得我们学习借鉴。

1.1 注重“科学引导”，疏解首都城市压力，提升区域整体发展水平

按照区域统筹、协调发展的理念，把首都圈作为一个整体，采用职能分散、区域限制等，科学引导首都城市扩散功能，疏解压力。区域发展结构不断优化、发展水平不断提高。

⑴分散政策

工厂分散。韩国政府在《国土综合开发计划（1972～1981）》的“首都圈整备开发基本构想”中就提出过工厂的分散，在1977年《首都圈人口再布局计划》中得到落实，之后在1982制定的《首都圈整

备计划法》等有关首都圈的重要政策和规划中，工厂的分散始终是重要的内容之一。为有效促进工厂的分散，韩国政府对转移到地方的工厂给予税收上的优惠和金融上的支持。另外，在首都圈实施的工厂入住限制、总量管理等对工厂的分散起到推动作用。三是大学分散。在1972年总统府制定的《大城市人口分散措施》中提出搬迁京畿大学、明知大学、汉阳大学３个大学，12个大学在首都圈外的地方设立分校。

⑵区域限制政策

《首都圈整备计划法》和《首都圈整备计划修订法》（1994年）把首都圈划分为拥塞抑制区、增长管理区和自然保护区等，并对这些区域实施不同的限制政策。在拥挤限制区（首尔特别市、仁川广域市），严格限制性项目的建设，生产性设施、办公楼和其他发展项目只有满足特殊要求才允许建设；在增长管理区（京畿道），只允许建立一般的工厂和满足基本需要的办公、科研、企业、居住等设施；在汉江上游的自然保护区（京畿道），禁止开发，保持其原生态环境。限制方式包括直接的和间接的两种方式。直接限制方式是指新建或扩建要通过首都圈整备委员会审议，间接限制方法废弃了首都圈整备委员会的审议过程，代之以经济的、间接的限制方式，例如征收拥塞费、实施总量管理等。

1.2 注重“上下结合”，形成层级有序、融合衔接的规划和管理体系

注重规划对城市建设的引导控制作用，表现出强烈的规划先行特点；强化立法保障，注重规划实施的法制保障。

从1960年代开始，政府开始注重对城市规划法制的建设。1982年，韩国颁布《首都地区管理法》，对首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设进行统一规划和管理。该法确定了首都地区的边界，按照该法，设立了跨辖区的超级机构———“首都地区管理委员会”，并赋予该委员会首都地区内各行政区申请新项目的最终审查决定权。这部法律为首尔—仁川同城化奠定了法律基础。1984年，按照《首都地区管理法》要求，政府制定了《首都圈整治规划》。该规划将首都圈划分为５个分区，各分区实施不同的发展战略。其目的是根据不同地区的基础条件，规定和限制各自行为，通过开发鼓励发展地区，吸纳从限制和控制发展地区分散出来的人口和行业。1993年，政府根据情况的变化，对《首都圈整治规划》进行了修改。韩国的规划有３个较为明显的特点。一是规划先行。重视城市规划，特别是城市化进入快速发展阶段，更表现出强烈的规划先行特点。他们认为，对政府而言，有的事情虽然不一定要马上解决，但必须预想到并为将来处理准备条件。按照这样的要求，规划以20年为期限，每10年进行一次调整。比如，现在的首尔还基本沿着40多年前确立的规划思路进行。二是针对发展趋势适时调整完善规划。在强调规划先行的同时，针对城市化发展不同阶段，非常注重适时调整完善规划，以

更好地发挥规划的重组和引导功能，进一步优化城市结构、合理城市布局。比如，为解决区域发展不平衡问题，制定和实施全国综合开发规划，规范都市开发、完善城市体系。为应对产业转移、中心城市功能向周边扩散的趋势，推动形成若干以中心城市为核心的城市经济新地域，实现中心城市的再生和环境负荷的减轻。三是树立规划的权威性。韩国制定规划的过程长、程序复杂，但规划一旦确立就会树立起崇高的权威，得到严格的贯彻实施，建立起完备的规划法律体系（表１）。

1.３注重“循序渐进”，切合区域发展的阶段性需求，合理推进新城建设

把握区域发展的阶段性特征，有目的、有计划、分阶段、按步骤地推动新城建设，初期以解决首都压力、承接首都外溢功能为目标，远期以完善城市功能、融入区域发展的全方面城市建设为目标。韩国首都圈的新城建设经历了两个时期，且随着区域发展需求出现不同的新城建设目标。第一时期的新城建设，是从1960年代中期开始出现的。这时的城市问题主要是因工业化导致城市人口过度集中引起的，政府出台了“防止大城市人口集中政策”、“关于抑制首都圈人口过

度密集的基本方针”和“首都圈整顿开发的基本构想”等。这时的新城建设，仅是通过以高密度住宅供应为主的大规模住宅楼开发，来解决首都圈住房缺少的现实问题。第二时期的新城发展，从1990年代中期开始，城市居民对环境质量的需求提高，新城建设进入到“以人为本”时期，各城市确定了自身不同的发展主题，完善自身功能，提升自我供给保障能力，且普遍把提高居民生活质量作为主要目标。第一时期的新城建设，更多的是一种“补缺型”，“补”首都之“缺”；第二时期的新城建设，更多的是实现“自我完善”。

1.４注重“产城融合”，强化产业对城市发展的支撑作用

注重产业化与城市化的融合，调整产业结构，夯实城市化基础，构建城市发展的长远竞争力。首尔都市圈的发展，有３点重要经验。一是按照都市圈发展规律，将经济中心城市发展成为都市圈核心。首尔包括土地在内的各种自然资源十分有限，因此在发展中采用以便利完善的基础设施为基础、以集约化产业链为格局的发展模式，形成疏密相间、适度集中的都市圈。这不同于欧美国家城市发展过程中低密度、粗放式的扩张模式。二是制定合理产业政策，推动产业链形成，促进产业结构调整和经济发展。在都市圈形成过程中，政府积极、适时、主动地实行产业结构调整政策，从而促进了产业结构的优化升级。三是充分重视与构筑合理产业链，以优化的城市职能分工促进区域共同发展。产业发展是城市化的根本动力。重大产业的布局和升级，必然带来人口的聚集和城市的扩张，提速城市化。重点表现在３个方面。一是以产业发展为先导，夯实城市化基础。1960年代，韩国开始走依托工业化优先发展大城市，吸引人口向城市集中的城市化道路。迅速推进的工业化和蓬勃发展的产业，对人口的集中产生了巨大推力，国内城市数量大量增加，城市规模不断扩大，城市人口急剧上升。目前韩国共有277座城市，其中７座人口过100万人。1960年代韩国农村人口占60％，2007年只占不到８％。首尔1960年人口仅200万人，1970年达到400万人，1980年超过800万人，1990年成为过1000万人的世界特大城市。

二是以结构调整为手段，构建城市发展的长远竞争力。政府引导和推动了产业结构调整和优化升级，为城市发展注入长久动力。把高新技术、园区经济和招商引资作为培育未来核心竞争力的举措，大力发展电子信息、现代物流和金融保险，提高产业知识含量，推动制造业向服务业成功转型。持续不断的结构调整，使城市竞争力得到极大的巩固和提升。2007年全球的城市竞争力排名中，首尔位列第27位。

三是以产业集群为支撑，提升城市实力。产业发展是城市化的根本动力。重大产业的布局和升级，必然带来人口的聚集和城市的扩张，提速城市化。韩国1993年明确了21世纪前10年重点发展的10大产业集群（包括尖端电子信息产业、半导体及电子感充板、尖端机械、电子产业、新材料、精密化学、生物工程、光电产业、尖端纤维、航

空、尖端汽车零部件等集群），推动了这些产业迅猛发展和城市实力提升。以造船业为例，首尔认为这是重要的基础性、先导性产业，可以提高城市产业专业化分工和合作水平。为此，国家对关联企业给予必要支持，鼓励集群发展。

1.５注重“设施先行”，尤其加强交通设施对城市的带动

按照统一、整体、综合开发的策略，以政府为主导，对首都圈设施建设进行统筹配臵，优化区域功能，提升区域综合承载力和竞争力。

首都圈的快速发展，得益于超前发展的基础设施，特别是综合性、网络化的公共交通设施，不仅增强了城市的承载功能，也为市民提供了方便舒适的生活条件。韩国每栋建筑物下都是地下停车场，根据一定的服务半径，地上还建有集中停车场，一般能保证停车后500ｍ内能到达目的地。首尔城市交通网络发达，运行间隔短、密度高、速度快，韩国首都圈电铁是世界前5大载客量最高的铁路系统。韩国交通设施建设有３个方面的显著特点。一是立足长远、超前谋划。基础设施建设非常注重满足长远发展需求，交通设施往往把20年甚至30年后的需求考虑在内。二是多元化、综合性强。各大城市的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中３个立体交叉的公共交通网络。地面网包括电车、公共汽车和出租车，服务城市内部短距离交通。地下网主要是地铁，集中在市区中心。三是强调无缝衔接。各大都市圈交通复杂多样，但线路布局合理，干线、支线配合，铁路、地铁与公路交通在都市区纵横交错，交通节点上往往多种、多条线路重叠在一起设立车站，实现了无缝对接、自由换乘。同时，强调轨道交通自动化、公共设施人性化和交通管理精细化。

1.６注重“内外兼修”，保护城市遗迹，以生态环境品质提升和增强城市吸引力

强化保护意识，重视城市生态环境建设。注重城市建设的细节，坚持城市建设的公众参与。

韩国首尔政府投资，成功实施了一条污染河流清溪川改造的大手笔工程，建设部门在改造过程中与周边市民进行了420多次协商，没有一个“钉子户”，没有出现因任何一件因建筑的拆迁而影响规划的执行，改造完成后得到市民高度评价。韩国城市基本上都有大型的城市建设展览馆，清溪川改造项目展览馆把城市建设的过去、现在、未来都展示得非常清晰，既有利于当地群众了解建设项目的情况，又成为一个新的旅游景点，有利于外来参观者充分了解该地区。注重建筑遗迹的保存和重新利用，庆州把每个历史遗迹都保护起来，划为公园，成为旅游景点，每年都吸引800万～900万人参观。

二、首尔的城市建设

首尔市是韩国行政、经济、文化的中心,位于半岛中西部,临近西海岸的汉江下游,人口1000多万,始建于公元前18年,1394年李氏王朝定都于此。汉阳城的规划基本遵循周礼“考工记”中所述,“左祖右社,前朝后市”的原则。大体参照中国的长安和洛阳城建设。城郭有4座城门。“风水”理论也是影响汉阳城建设的一个重要因素。用青龙、白虎、朱雀、玄武指示方位,王宫背山傍水,且从整体看有一条风水轴,独占风水宝地。1948年大韩民国成立以来,首尔市政府先后进行了9次城市总体规划。1997一2011年规划方案是1995年4月18日颁布的。

2.1 首尔市的城市规划体系分为四个系统

⑴.District(区域、地方、行政区)

包括特殊保护区、街道改造区、详细规划区、广域规划区、开发限制区和城市设计区。首尔市市区面积605.95km2,其中开发限制区有166.82km2,占27.6%。

⑵.Zoning Area（分区面积）

根据使用性质将首尔市用地分为四类:居住区、商业区、工业区和城市绿地。

⑶.Zoning District（城市分区）

共有13类,如风景区、城市景观区、限高区、防火区、保护区、维护区、机场、公寓、避灾区、城市设计区、人工休闲区、自然休闲区。

⑷.City Planning Facilities

包括52类街道和广场。

2.2城市开发和保护

⑴传统与现代交融

首尔最显著的特色就是“古”与“今”以奇妙的方式并存着——位于市中心的摩天大楼鳞次栉比，汉江两岸的高级公寓星罗棋布，一派现代化都市景象；在三角山、冠岳山、仁旺山等名胜古迹，以及景福宫、德寿宫、昌德宫等420 余座寺庙处，在浓密的绿荫下，古老的宫殿、庙宇等与直入云霄的现代建筑群交相辉映，呈现出既古老又现代的风貌(图1，图2)。

⑵首尔的建筑风格——传统与现代相结合

现代建筑全面体现现代主义风格。韩国的现代建筑在风格上并未受复古主义的影响，在功能、技术和形式等方面体现出彻底的理性主义，具有简洁的个性和深层的内涵。例如，1993 年建成的韩国战争纪念馆，展出内容包括历代和近代战争史料，并按功能要求创造出宁静、庄严、悲怆的意象，以让参观者反思。

现代建筑吸取传统艺术元素，形式上具有鲜明的个性。韩国传统艺术强调光和色彩的结合，如传统服饰兼具曲线与色彩协调之美，追

求素洁之美，体现了端庄娴雅、超凡脱俗的神韵，透露出具有东方伦理特点的民族乐观主义性格。韩国的现代建筑在深层次上表达出这些个性，大量的高层公寓外表设计简洁、错落有致，立面采用鲜明的色彩组合，体现出高丽民族特色。

建筑与自然环境协调配合。受中国儒家哲学思想的影响，韩国文化崇尚自然，现实生活中亦体现出谦让的美德。例如，韩国国旗(太极旗)将宇宙万物在阴阳相互作用下产生、转换、发展的自然规律形象化。在山地较多的国度里，这种崇尚自然的理念使建筑与环境、建筑群体与山体形态结合得非常和谐。

现代建筑应用本地材料，凸显本土气息。首尔建筑的室内外设计和环境中的小品、雕塑多使用当地的石材和木料，特别是以石材为主的雕塑在城市环境、风景区和建筑周围随处可见，题材广泛。即使是1988 年奥运主场馆这样现代化的体育设施，其广场上的建筑小品、群雕作品使用的也是当地石材。环境小品和雕塑作品对奥林匹克运动的故事题材、形象的塑造，以及对当地材料的广泛使用，创造出具有鲜明的韩国本土、民族特色的韩国建筑与环境。

图1 青瓦台图2 汝矣岛公园

⑶建设新的城市副中心

首尔市市中心,经过四个时期的城市更新,中心区容积率过高,造成环境恶化。新的发展计划是建设城市副中心(subeenter),将首尔分成四个地区,每区一个中心。该中心在城市结构里扮演极其重要的角色。首尔市的建设将以对“江”和“山”的开发为中心，绿地系统形成一条南北轴线和一条沿着汉江的东西轴线。

汉江开发：建设江边公路是失败的做法，限制了人们自由地接近江水，隔绝了人与水的联系。因此，新的规划方案要求在江边建设大规模的城市绿地、广场、公园，增加沿江休闲娱乐功能(图3)。

图3 汉江大桥及滨江绿带

清溪川恢复：清溪川曾是一条流经首尔市中心区的河流，但随着1967年～1976年首尔人口膨胀和城市化发展，为解决交通问题，市政府填埋了这条河流，并在其上架设了高架快速干道。2002年，当时的市政府决定拆除高架干道和由填河形成的道路，以恢复清溪川原貌并规划实施沿岸的城市复兴和景观改造(图4)。首尔在清溪川上设臵了９个景点，全面展示韩国的文化和历史。为防止大城市市区的无序扩散，参考英国大伦敦规划，在大城市周围划定区域绿带、开发卫星城市。1970年，韩国的城市规划法颁布，该部法律是创造开发限制区（主要就是绿带）的法律基础。1971年开始设臵开发限制区域，首先设臵在以首尔为首的大城市周边区域，然后逐步扩大设臵于中小城市周边地区。首尔的绿带由农田和林地构成，设在围绕城市密集区15ｋｍ半径处，总计1567km２，占首都地区的29％。首尔绿带政策成功地控制了城市向周围农村地区的蔓延，并且保护了城区周围的自然和半自然环境。这项政策的成功是由于政府对指定地区土地使用强有力的法律控制。

图4 清溪川实景

汝矣岛建设：汉江自东向西穿城而过，把首尔分为南、北两部分。在江中由河流冲积作用而形成的岛屿—汝矣岛(约7 km2)(图5)上，建有韩国最大的广场—汝矣岛广场和全市最高的建筑物—63层的会议中心(图6)；除了有韩国各大证券公司的总部外，还有国会议事堂、韩国三大电视台；首尔的几栋最高建筑，也基本集中在这里。汝矣岛，空气清新，景色秀丽，街道宽敞，行人悠闲，高楼林立，是首尔的经济、政治、文化中心。

图5 汝矣岛全景 图6 首尔第一高楼——会议中心 ⑷对开发的限制

为保护环境,寻求可持续发展,首尔市从多个角度对开发采取了限制政策。

对居住区划分类别,每类均对居住密度有不同的限制要求:风景区:限高3层,建筑密度30%,容积率0.9或更少;高档居住区2层限高,建筑密度50%,容积率1.0;Ⅰ类居住区4层限高,建筑密度60%,容积率2.0;Ⅱ类居住区:10层限高,建筑密度60%,容积率2.5;Ⅲ类居住区:建筑密度60%,容积率3.0。

无限制的城市发展,建设密度的失控,使得人们失去了“山”的背景,新的总体规划加强了对山脚地区建设的限制。例如南山周边限高3-5层,建设绿化率要求很高,北汉山地区也有限高要求等。

山脚地区被标明为低层住宅区。山下住宅区改造将基于土地利用的特殊规定。在被标明为景观区和高度限制区的山脚地区的住宅建设的许可条件将很苛刻,以使现有城市设计的特殊规定得到体现。

土地使用性质的改变,特别如景观区域,超过100年建设的公园和绿地区域,将进行严格的审查,根据规定,这些地区将被标明为1类居住区,目的是限制高层建筑的建设,海拨在40—100m 范围的山脚地区的居住区有时也被标明为Ⅱ类居住区。

开发限制历史文化遗迹的周边地区。对待历史文化遗迹，首尔政府的态度谨慎而坚决，除加强对遗存古建筑的修葺和保护外，还对古建筑周边的建筑行为加以限制：古建筑周围10 m 范围内禁止建设新建筑；古建筑周围100 m 范围以外的建设行为，根据所在地区的不同建筑高度加以限制。

三、总体规划在环境方面的其他政策

3.1环境保护案

在2001年城市煤气供给率已超过90%,闹市区将安装空气污染监测系统。

3.2水系控制案

在2001年,汉江上游水质控制在I类,中游控制在Ⅱ类,下游控制在Ⅲ类。在2006年即使下游水质也希望达到11类,以便人们游泳和钓鱼。

3.3污水处理案

1997年完成了日处理量210万吨的水处理设施,现在污水日处理总量已达到581万吨,污水处理率达到98.6%。如果有必要,一些小型污水处理厂将被建造,以免汉江干涸。

3.4生活垃圾处理案

1995年,70.2%的垃圾被填埋,29.3%的垃圾回用,只有不到0,5%的垃圾被焚烧。到2011年,垃圾处理将首先是焚烧,然后是回用和填埋。垃圾回用将从1995年的29.3%提高到2011年的35%;垃圾焚烧将从1995年的0.5%剧增到2011年43%;垃圾填埋将从1995年的70.2%剧减到20ll年17%。

四、启示

4.1新区发展要素的挖掘和聚集

韩国首都圈新城发展有经验也有教训。首尔的产业部门依赖于城市的经济聚集效应，都不愿迁往新城，而市区内土地与住房的短缺使大量居民入住新城，这样就使新城成为职住功能不平衡的“卧城”。新城居民往返于新城和母城之间，绿带的宽度又加大了这一通勤距离，造成汽车使用数量和公共设施建设投入的增多，加大了能源消耗和空气污染的程度。沈北新区规划和建设必须十分重视产业支撑，挖掘和聚集新区发展的核心要素，规模和发展速度要适当以新兴产业、现代服务业和都市农业为主要发展方向，尤其注重发展食品加工机生化产业、手机及光电信息产业、高端装备制造业、现代服务业和都市农业。使新区发展具有长远性、独立性，可持续性。

4.2加快改善环首都圈投资环境

借鉴首尔“设施先行、内外兼修”的经验，重点研究沈北新区与沈阳母城间的快速交通体系、电信工程设施、水利设施、历史文化遗产保护、自然遗产保护和发展空间整备，配套相关的地区鼓励发展政策，从根本上改善投资环境，引导区域发展。

五、结语

韩国首都圈建设在1960～1990年代取得的巨大成就以及在推进

城市化进程、优化城市空间结构、改善生态环境质量、提升生活品质等方面的持续努力，使韩国首都圈不断成为世界著名大都市圈之一。首尔的当代建筑和城市环境建设，坚持将现代化与本土性结合，协调世界性与民族性多元文化发展，注意对历史文化的保护，并在有机结合自然的可持续建设方面取得了一定成就。“他山之石，可以攻玉”，通过思考并借鉴韩国的经验，将加速推进沈北新区实现“二次飞跃”。