某某市某某区儿童福利院PPP项目可行性研究报告

某某区儿童福利院PPP 项目可行性研究报告

一、项目背景

（一）政策要求

《某某市民政局关于成立儿童福利机构的意见》（京民福发…2003?250 号）提出“各区县（东城、西城、崇文、宣武、海淀5 区除外）要尽快成立一个专门的儿童福利机构，以保障孤残弃婴的合法权益和解决公民事实收养问题”。《某某院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发…2010?54 号）提出“加强儿童福利机构建设，提高专业保障水平”。《某某市人民政府办公厅关于进一步加强本市孤儿保障工作的意见》（京政办发…2011?13 号）提出“根据实际需求情况，各区县设立专门的儿童福利机构，并保证儿童福利机构设施建设、改造维护和设备购置经费，完善儿童福利机构养护、医疗康复、特殊教育、技能培训、监督评估等方面功能”等。由于儿童福利事业是一项纯公益事业，体现的是国家监护和政府托底保障的职能，资金主要来源是财政拨款，应将财政预算经费纳入到区中长期财政预算计划之中。

（二）业务需求

根据各级政策文件要求，某某区民政局曾多次就设立区级儿童福利院的问题进行研究，因用地规划、设施投入等问题之前一直未能得到有效解决，故未建立相应的儿童福利机构和设施。2007 年初，经与东方综合养老院协商，就建立区级儿童福利院事项达成合作意向，由某某区民政局社会福利中心与某某市东方综合养老院共同合作开

办“某某市某某区东方博爱儿童福利院”（以下简称：儿童福利院）。

委托东方综合养老院以签订的合作协议内容为依据，经区社会团体管理

办公室批准成立民办非企业法人单位，法人为东方综合养老院院长。这

种运营模式当时在某某市属首创，得到市局领导的认可。按照合作协议

的约定，社会福利中心负责办理儿童的接收、送养和日常监督管理工作；东方博爱儿童福利院为其提供儿童生活服务、康复训练、医疗和教育。

由于儿童福利是一项纯公益事业，体现的是国家监护和政府托底

保障的职能,资金来源于财政拨款，社会与个人的微薄之力相对受到

长远发展的限制，依据现行政策，此种模式已不适应形势的发展。为此,区编委会[2014]49 号关于调整区社会福利中心机构编制的批复:考

虑到区社会福利中心面向社会开展儿童福利工作的实际需要,同意在

区社会福利中心加挂某某市某某区儿童福利院的牌子,增加事业编制

3 名,增设副主任1 名；2015 年区长第九次办公会议决定同意区民政

局关于将某某区社会福利中心（某某市某某区王四营乡王四营村甲1 号）装修改造为儿童福利院的请示，至此某某市某某区儿童福利院正

式开始组建。

（三）领导指示

2015 年2 月28 日，第九次区长办公会会议决定同意区民政局关

于将某某区社会福利中心装修改造为儿童福利院的请示，至此某某市

某某区儿童福利院正式开始组建。院区建筑面积4397 平米，依据《儿

童福利院建设标准（建标145-2010）》，院区建筑共地上两层，设置

床位226 张，照料室29 间，包括0-3 岁婴幼儿7 间、4-6 岁少儿6 间、7-12 岁童年期儿童16 间，公共活动区，学习区，康复区，厨房等，建筑装修改造及设施设备购置投资共计2009.84 万元，由福彩公益基金和区级财政资金支付，属三类儿童福利机构。截至2016 年9 月，实收孤儿共85 名，根据《儿童福利机构基本规范》（MZ010-2013）规定，“儿福”工作人员与儿童数量比例为1:1，因此，“儿福”工作人员岗位设置为85 人。

2016 年，某某区区长办公会决定某某区儿童福利院拟采用PPP 运营模式，引入第三方专业咨询机构编制PPP 文件，邀请专家论证采用PPP 模式的可行性。

二、可行性论证团队组建

根据区领导指示，某某区民政局立即组建专业团队研究此项目可行性。团队成员包括PPP、政府咨询、社会工作、财务、法律、儿童福利事务等各相关领域专家团队，具有丰富的PPP 政策、PPP 项目策划实施、PPP 项目咨询以及儿童福利政策和事务管理经验，有利于推进“儿福”PPP 项目策划实施。

三、经营模式选择

本项目由于属于纯公益性项目，实施经费全部由财政资金支出，且作为已有项目，亟待引入专业化管理和服务。PPP 模式是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付运行管理成本的管理费。因此，初步判定本项目采用委托运营

（O&M）的PPP 模式运作。即政府主体管理，委托社会资本提供服务和日常运行管理，具体包括儿童养育、治疗、教育、康复、安置等和后勤服务管理。需要与传统模式对比优势之处，主要从定性和定量两个方面进行比较论证。

某某区民政局代表政府行使儿童监护权，负责儿童的全面抚养和照护责任，负责某某区儿童福利院PPP 运行管理联席会的日常管理、“儿福”的日常监督、行政管理和对外党政群团及社会服务机构的联系协调等。

中标社会服务机构负责儿童日常生活照料、儿童成长档案记录、孤儿康复治疗、日常用餐营养配餐、后勤物业、环境质量保障服务等；

第三方监督评估机构负责日常设施设备维护、人员管理、服务质量、院区安全、社会声誉等的监督评估，每季度出具评估报告供政府监督决策参考和推动中标社会服务机构提升服务、加强管理。

四、项目可行性论证分析

1、定性分析可行性

经研究分析，本项目采用PPP 模式与采用传统政府供给模式相比，可有效提升财政经费使用效率，降低政府运维成本，增加社会化运营服务供给，提升公共服务质量，提高项目运营效率，激励运营服务模式创新，推广实施政府购买社会服务试点，推进社会治理体制改革创新，为今后某某区乃至某某市同行业PPP 项目实施积累经验，提供参考案例。

一是降低全生命周期成本。传统模式下财政供养事业编制人员，

同时招聘一线服务人员，管理岗数量不低于服务和技术岗，增加沟通、人员和物耗后勤成本，且无法考核管理人员绩效。PPP 模式下，将服

务体系压缩为扁平化，只保留个别核心关键管理岗位事业编制人员，

降低管理沟通成本和整体运行成本。

二是建立风险共担机制。传统模式政府自建自管，风险均由政府承担。PPP 模式下，政府将服务和部分日常管理权转让给社会资本，但不转让整体的运行维护管理权，风险由政府和社会资本共担，同时，引

入第三方监督评估机构，与政府和社会资本共同降低风险事故发生率。

三是绩效导向鼓励创新。项目设立管理费和绩效奖励两种绩效奖

励机制，鼓励社会资本在服务供给和管理模式上不断创新，提升供给

侧社会服务软实力。

四是转变政府职能。传统模式下编制人员提供照护服务的质量和

人员自身难考核，且仍需再聘照护人员，增加运行成本，降低非编制人

员工作积极性，服务人员流动性强，服务质量下降。PPP 模式改变供

给侧服务的提供，政府购买社会服务作为直接服务提供者，政府监督

考核服务质量，建立多劳多得、优绩优酬的公平公正体制机制。

五是提升服务效能。政府逐步由既当裁判员又当运动员的角色转

变为只当裁判员的角色定位，引入社会市场竞争参与社会公共服务供给，政府监督考核服务质量。将服务供给与服务需求直接对接，整合社会

服务力量和资源，专业人员提供专业服务，政府定标准、建监管体系、给激励奖励政策，整体提升服务效能，实现财政资金物有所值。

2、定量分析可行性

项目采用PPP 模式，除了无论选择何种模式，设备设施成本投入、每个孩子生活成本之外，主要还需运营维护所需人员约85 人的人力

成本，按6977 元/人/月计算，运营期第一年人力成本总计为711.64 万元，考虑通货膨胀因素，运营期以后各年人力成本按通货膨胀率比例增加。

项目采用传统模式，项目采用传统模式，运营维护所需人员约

95 人，人力成本按6977 元/人/月计算，运营期第一年人力成本总计

为795.38 万元，考虑通货膨胀因素，运营期以后各年人力成本按通货膨胀率比例增加。

按照合同期限定为8 年期计算，PPP 模式运营期人力成本合计为3524.5 万元，现值为3103.79 万元；传统模式运营期人力成本合计

为3920.13 万元，现值为3452.2 万元。传统模式人力成本大于PPP 模式人力成本，两者差值为348.4 万元，指数为10.09%，因此，选择PPP 模式更适合某某区儿童福利院经营，可以提升财政投入绩效。

经测算，本项目运营期主要包括儿童生活费，养、治、教、康、置，管理费，第三方服务费，水、电、燃气、交通、通讯、办公耗材等日常运行保障费用。8 年运营期经营成本为13733.20 万元，平均每年经营成本为1716.65 万元。2017 年财政预算支出为1321.00 万

元。需某某区财政再匹配财政预算资金917 万元，除去运营保障经费100 万元，需要财政预算支出817 万元。

根据财政部《物有所值评价指引》规定，每一年度全部PPP 项目

需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据某某区2007-2015 年财政预算执行情况，采用回归分析法对2016 年-2021 年一般公共预算支出进行预测。根据目前PPP 项目申报情况，本项目全生命周期内，年度财政支出责任占一般公共预算支出的比重分别为0.03%，0.04%，远低于10%的要求，且随着一般公共预算支出的增加而逐年降低。

3、市场供给可行性

当前，中国共有孤儿60 余万，残疾儿童近900 万，据联合国儿童基金会数据，中国每年有80 万至120 万名缺陷儿出生，有十万余名婴幼儿被遗弃。政府托底为弃婴建立儿童福利院，承担抚养、治疗、教育、康复和安置等社会责任。截至2014 年底，全国儿童福利机构545 个，床位9.6 万张。

儿童福利机构大部分属于民政部门直属事业单位，包括中国儿童福利和收养中心、中国SOS 儿童村协会和部管社团等；某某市儿童福利机构包括某某市儿童福利院、某某市第二福利院、某某市通州区社会福利院、某某市大兴县礼贤镇儿童福利院等；全国为孤残儿童提供照护服务的社会组织大概三十多家，某某市不足十家。

本项目需要采购具备提供在院残疾儿童照护服务和院区资产运行维护管理的社会团体。提供的服务主要包括院区内建筑、市政电气设施、绿化消防及儿童服务设施的使用和维护管理，协助公安部门承担政府接收的孤残儿童保障对象入住“儿福”和协助在院儿童对外领养服务，招聘、培训和日常监督管理儿童护理、特殊教育、康复医疗

服务、膳食制作、社会工作及到院提供公益服务人员，为入院儿童提供基本生活、医疗、教育、康复护理、安置等服务，接收由某某区捐助中心配发的社会捐赠款物并用于儿童日常使用等。由于能够提供物业管理服务的单位在市场上较多且服务较为成熟，而能够提供残疾儿童照护服务的社会机构较少，以采购能够提供残疾儿童照护服务的社会机构为主，联合能够提供物业管理服务的单位共同为某某区儿童福利院提供全方位的运行管理服务。

通过调研搜集，了解到某某市具备本项目采购单位基本条件的机构包括某某某某区崔各庄乡某某东方博爱儿童福利院，成立于2007 年，属于民办非营利性社会福利机构，针对某某区的弃婴、孤儿进行收养，为其提供生活服务、康复训练、医疗和教育、家庭寄养、家庭收养工作等，某某市顺义区赵全营镇板桥村太阳村（儿童村），作为非政府的慈善组织，无偿代养代教服刑人员未成年子女,开展特殊教育、心理辅导、权益保护及职业培训等服务。位于某某市顺义区赵全营的太阳村（儿童村），专门收养服刑人员子女，提供生活照护、特殊教育、心理健康辅导等服务。爱百福济慈之家，为中国视障儿童提供生活照顾、教育、医疗和生存机会，培训有同样视力问题的孩子，使他们能更接近一个正常的社会群体。成立于2012 年5 月19 日、位于昌平区天通苑东三旗村天使之家某某寄养点。

五、论证结论

通过从政策、业务实际、经营成本、财政承受力、市场服务供给情况等方面进行分析，本项目可采用PPP 模式进行实施落地，通过项

目的实施可以实现政府职能转变、服务效能提升、运行成本可控、社会组织培育和公平公正服务绩效考核等目标。