山东省环境保护与经济发展双赢的规制对策

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２００８年?第６期

．引言

在市场经济实践中，环境保护与经济发展常表现为矛盾统一体。世界许多国家和地区获得高速经济增长的同时，导致环境资源的过度开发和严重污染。其中，多数发达国家都曾经历“在经济发展达到中等发达水平之前环境随经济发展而恶化”的两难问题。中国也不例外。改革开放３０年以来，中国经济获得快速增长，同时付出惨重的资源和环境代价。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国已经集中出现。

山东作为中国的一个经济大省，伴随着经济的高速增长，同样遭遇了环境保护与经济发展的两难问题。据统计资料显示，山东省经济连续１７年实现两位数增长，其中，２００６年和２００７年连续两年ＧＤＰ居全国第二。同期，环境污染问题比较严重。２００６年全省二氧化硫与化学需氧量排放量分别为１９６．１５万吨、７５．８万吨，居于全国前列。其中，工业废气中二氧化硫排放为１６８．７万吨，在全国居首位；工业废水中化学需氧量排放量为３３．６２９１４万吨，在全国居第三位。２００７年全省二氧化硫、化学需氧量排放

量分别为１８２．２２万吨、７１．９８万吨，在全国仍居前列。这种两难的发展模式极大威胁广大人民的身心健康，背离社会发展的终极目标，制约经济的长期增长。根据物质不灭定律和能量守恒定律，超过环境容量的污染会积累在环境中，一旦超过了“环境承载阈值

（Ｔｈｒｅｓｈｏｌｄ）”［１］

，不仅使经济发展难以为继，也给环境的恢复和治理带来较大的难度，甚至失去解决任何环境问题的可能性。而环境问题却无法靠市场机制自身解决，原因是环境资源存在公共品性，环境问题存在负外部性，以及微观经济主体存在机会主义。因此，需要政府实施环境规制，促进环境保护和经济发展的双赢。２．环境规制绩效——成绩与问题并存

近３０年来，山东省出台了一系列环境规制的法律法规，初步形成了命令与控制政策［２］、基于市场的环境规制政策［３］、信息披露政策［４］等组成的环境规制政策体系。环境规制政策的绩效如何呢？张红凤主持的《山东省环境保护与经济发展双赢的规制对策研究》基于山东经验，首先通过计量山东和全国的环境污染随经济增长

的变动轨迹——环境库兹涅茨曲线（ＥＫＣ）的差异，初步衡量山东环境规制绩效；其次，通过建统计测度来进一步评价环境规制绩效。由于第二产业，特别是其中的污染密集产业在山东经济中占绝对比重，按照经验环境规制对污染密集产业影响较大，因此课题组选取污染密集产业的区位商、带动值和经济增长贡献率三个指标，对山东环境规制下污染密集产业发展状况进行实证分析。实证结果显示：在经济发展的大多时期内，山东环境规制严格于全国平均水平，并取得优于全国的规制绩效；在污染得到一定控制的严格环境规制下，山东污染密集产业发展良好，初步实现环境保护与经济发展双赢的规制绩效。特别是，近两年来，污染排放相对量在持续下降，扭转了２００５年一些污染指标相对量还在上升的局面。据统计，２００６年全省化学需氧量排放量同比下降１．６％，二氧化硫排放量同比下降２．１％；２００７年全省化学需氧量排放量同比下降５．０４％，二氧化硫排放量下降７．１２％。

但实证结果也显示，山东省环境污染问题依然严重，面临环境规制压力大的局面。主要表现

山东省环境保护与经济发展双赢的规制对策

张红凤

（山东经济学院　山东济南　２５００１４）

基金项目：本文是山东省软科学计划课题（Ａ２００６２４－４）

作者简介：张红凤（１９７０－），女，经济学博士、博士后，山东经济学院关键岗位教授、硕士生导师。

摘要：我国如多数发达国家一样正经历“在经济发展达到中等发达水平之前环境随经济发展而恶化”

的困境。作为中国的一个经济大省，山东省也面临同样的问题。此种两难发展模式极大威协广大人民的身心健康，背离社会发展的终极目标，制约经济的长期增长，由于环境资源的公共品性和环境污染的负外部性，仅靠市场机制则难以脱困。我们必须依靠政策环境规制来解决此问题。鉴于此，本文从山东省政府层面寻求环境保护和经济发展的“双赢”对策，包括环境规制绩效，制定处理环境污染的对策等。

关键词：环境保护 经济发展 “双赢” 环境规制 对策

ＳＣＩＥＮＣＥ　ＡＮＤ　ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ

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为：山东省仍面临污染排放总量高（数据见引言部分）；结构性污染突出，工业污染目前仍是山东省第一大污染源头；污染排放总量数倍于发达国家，国际差距悬殊。据统计，２００７年日本ＧＤＰ是山东的１４．９６倍，但山东万元吨ＧＤＰ的二氧化硫和化学需氧量排放量分别约为日本的３２倍和２２倍。另据一些统计资料分析，山东省在未来１５年内将仍处于工业化中期，重化工工业和制造业正处于扩张时期，环境和资源压力还将进一步增大。

３．山东省环境污染问题依然严重的原因

山东省环境污染问题依然严重的主要原因在于：产业配置结构不合理，环境规制政策尚待创新，环境规制制度存在缺陷，环境规制投资相对不足、环保产业发展滞后等。

３．１产业配置结构存在严重问题，污染密集产业的经济贡献率过高，服务业发展滞后

自市场化改革以来，山东省不断进行产业结构调整，初步形成工业化中期阶段的“二、三、一”的产业结构比例关系。据统计，２００７年山东省三次产业比例为９．７：５７．１：３３．２。在第二产业中，污染密集产业在山东经济中又占绝对优势。据课题组实证研究显示：目前山东省经济高速增长的背后，污染密集产业的经济贡献大，１８个污染密集产业的带动值都在１００以上，行业波及程度高、影响力大；每个产业增长率对整个ＧＤＰ增长率的平均贡献率为２．２１８％，远远高于３９个工业大类每个产业１．７９９％的平均贡献率。服务业发展水平往往是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。但从山东的情况来看，２００７年服务业占ＧＤＰ的比重为３３．２％，低于当年全国３８．５％的平均水平，甚至低于中西部的一些省份，更是低于世界低收入国家４５％的平均水平。这种产业配置结构不可避免地带来环境污染物排放量增长、环境质量恶化问题。

３．２环境规制政策有待创新从山东省现有环境规制政策体系看，命令与控制型规制政策占多数，基于市场的规制政策、信息披露政策尚需进一步加强。首先，命令与控制型规制政策最主要的问题是标准设定不合理，处罚力度不足。比如排放标准从总体上看设定偏低，从而形成了企业宁可接受处罚也违法排污的现象。另一个问题是，规制严重依赖于环境规制机构对企业减污的成本与收益及减污技术的充分信息。因此，从静态效率看，命令与控制型规制缺乏成本有效性；从动态效率看缺乏对企业技术进步和进一步降低污染的激励。其次，基于市场的规制政策中起主要作用的是排污收费和补贴政策，但排污费征收水平远远低于运转和维护污染处理设施的边际费用，因此企业宁愿以缴纳排污费“买”排污权也不愿意投资于污染治理，形成了对企业治污的逆向激励。补贴政策相对来说效果较好，但应与其它政策加强配合。可交易许可证制度仍处于试点阶段。最后，由于受环保利益集团发展水平和规制制度的制约，信息披露和参与机制政策在环境规制中应用范围还很有限。

３．３环境规制制度存在缺陷首先，环境规制权力分散且缺乏协调。环境规制涉及到多个领域，在环境规制过程中，环境政策经常与其他经济社会政策存在冲突，从而规制效率降低。其次，监督处罚与执法监管能力不足。命令与控制政策和基于市场的环境规制政策都存在对监督、处罚以及执法监管的依赖。但目前山东省环境规制机构受资金、人员、技术和规制制度的制约，监督处罚能力有限。再次，由于受经济发展水平制约，山东省污染企业和消费者的环保意识不高，企业供应链能够为污染企业提供的治污压力有限，环保产业和环境保护非政府组织发展规模有限，环境规制过程中利益集团参与程度低。最后，环境规制机构缺乏独立性。比如环境规制机构

要受到来自地方政府甚至同级政府中经济主管部门的制约，当经济发展与环境规制存在冲突时，环境规制会被迫放松。

３．４环境规制投资相对不足，环保产业发展滞后

国际经验表明，要改善生态环境质量，生态建设和污染防治的投入应该占ＧＤＰ的２％以上。在“十五”期间，山东省投入８３０多亿元用于水、大气、固废污染治理和生态环境、环境监督能力建设，约占同期国内生产总值的１．７７％，与改善生态环境质量的２％的要求还有差距。在“十一五”期间，上述状况有所改善。但总体而言，目前山东省仍存在“环保投入相对不足，特别是基层环保队伍和能力建设相对滞后”的问题。同时，环保产业在山东省还属于新兴产业，占ＧＤＰ的比重不到５％。

４．对策

山东省要想实现经济发展与环境保护的双赢，应该从优化产业结构、创新环境管理手段、重构环境规制制度、驱动环保产业发展等几个方面入手。

４．１优化产业结构

据经验显示，不同产业的能耗水平和污染强度不同。一般来说，工农业的能耗和污染强度高于服务业，重化工业高于高技术产业。因此，一、二、三次产业的比例关系，以及第二产业内部高耗能、高污染产业和高技术产业的比例关系，直接影响着社会整体的能耗水平。据测算，如果中国服务业占ＧＤＰ比重每提高１％，工业比重下降１％，单位ＧＤＰ能耗可相应降低约１％，污染排放量将显著降低；如果工业中的高技术产业比重提高１％，而高耗能行业比重相应下降１％，单位ＧＤＰ能耗可相应降低１．３％，污染排放量将大幅降低。因此，为实现环境保护与经济发展双赢的目标，山东省优化产业结构的关键点是控制污染密集产业，突出发展服务业，大力发展高新技术产业。

４．２创新环境管理手段

从环境与发展的国际与国内

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经验来看，运用环境经济手段，可以有效抑制有害于环境的生产和消费，同时可以减少复杂的行政监控措施及其行政费用。创新环境管理手段，主要是扩大经济手段在环境管理中的运用。具体如下：（１）从收益权、经营权或使用权等途径进行环境产权界定，在不改变所有权的条件下，实现生态环境资源的产权明晰，促进新市场的发育；（２）探索建立控污银行。控污银行是一种稳固排污权交易的信用基础、促进排污权交易范围的拓展和提高排污权交易效率的协调组织。其确立有利于把企业的除污行为由单纯的强制性外部行为转变为受益性自觉行为，把“谁污染，谁治理”的事后惩罚原则转变为“谁保护，谁受益”的事前激励原则；（３）调整并完善现有税制。扩大消费税的课征范围，将那些预期会对环境造成严重污染的产品列入消费税的课征范围，并明确规定免征消费税的产品；扩大资源税征收范围，调整资源税税额；在所得税方面，给予为防治污染而调整产品结构、改进工艺、改造设备而发生的投资更为优惠的税收抵免，对环保企业实行加速折旧制度；通过“费改税”将现行排污费改为“环境保护税”。

４．３环境规制制度的重构

环境规制政策的制定与有效实施依赖于环境规制供给能力，因此，制度重构主要以增强规制供给能力和提高规制绩效为目标。具体包括如下几方面：（１）完善多方利益集团的参与机制，引导污染企业及其供应链、企业员工、投资者、消费者、环保产业、环境保护非政府组织（ＮＧＯｓ）等利益集团有效参与规制过程。首先，从政策上消除制约相关利益集团发展的障碍，培育相关利益集团。其次，在环境规制政策的制定过程中与相关利益集团充分交流，引导利益集团参与环境规制。（２）改善环境规制结构的治理。包括提高环境规制机构监督处罚能力；加强环境规制机构的独立性，增大执法力度；完善环境诉讼制度。在环境规制中，对规制机构和污染企业进行监督激励以提高规制效率的有效方式是通过完善环境诉讼制度形成与环境规制的分权；改进环境规制听证制度。（３）促进环境规制与其他经济社会政策间的协调，包括通过制度设计使环境规制部门增强独立性；对必须由政府各个职能部门分别执行的相关环保职能，应通过联合执法、合署办公等形式加以协调；在制定相关产业政策时，要把环境影响

考虑进去，对环境不利的产业政策则应缓行。

４．４驱动环保产业发展政策的强化

主要包括：（１）确立污染者负担、受益者补偿的原则；（２）改革排污收费机制，实行定价合理化和用途多元化；（３）规范环保市场，努力创造公平竞争的市场环境；（４）制定完善的技术政策。

注 释：

［１］环境“承载阈值”即环境承载容量，是指某一环境区域内对人类活动造成的影响的最大容纳量

［２］命令与控制政策是指政府通过立法或制定行政部门的规章、制度来确定环境规制的目标、标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，对于违反相关标准的企业进行处罚

［３］基于市场的环境规制政策是通过市场信号来引导企业做出行为决策，在企业追求自身利益的过程中实现污染控制目标

［４］信息披露政策是通过公开企业或产品的相关信息，利用产品市场、资本市场、劳动力市场、立法执法体系以及其他相关利益集团来对污染企业或规制机构施加压力，以达到环境规制的目标

Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｗｉｎ－ｗｉｎ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ

Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｓｈａｎｄｏｎｇ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ

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Ａｂｓｔｒａｃｔ：　Ｃｈｉｎａ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄ　ｔｈｅ　ｄｉｌｅｍｍａ　ｉｎ　ｗｈｉｃｈ　ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｄｅｔｅｒｉｏｒａｔｅｓ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｂｅｆｏｒｅ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ｒｅａｃｈｅｓ　ｔｈｅ　ｍｅｄｉｕｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｓｔａｎｄａｒｄ，　ａｓ　ｍｏｓｔ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ｈａｖｅｄｏｎｅ．　Ｓｈａｎｄｏｎｇ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ｗａｓ　ｎｏ　ｅｘｃｅｐｔｉｏｎ　ａｓ　ｏｎｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｏｓｔ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｐｒｏｖｉｎｃｅｓ　ｆｏｒ　ｃｈｉｎａ＇ｓ　ｅｃｏｎｏｍｙ．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｇｒｅａｔｌｙ　ｄａｍａｇｅｄ　ｐｅｏｐｌｅ＇ｓ　ｈｅａｌｔｈ　ａｎｄ　ｑｕａｌｉｔｙ　ｏｆ　ｌｉｆｅ，　ｄｅｐａｒｔｅｄ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｕｌｔｉｍａｔｅｇｏａｌ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，　ａｎｄ　ｓｅｖｅｒｅｌｙ　ｒｅｓｔｒｉｃｔｅｄ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ　ｇｒｏｗｔｈ．　Ｂｅｃａｕｓｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃｎａｔｕｒｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｎｅｇａｔｉｖｅ　ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ，　ｉｔ　ｉｓｄｉｆｆｉｃｕｌｔ　ｔｏ　ｂｅ　ｓｏｌｖｅｄ　ｏｎｌｙ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｍａｒｋｅｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．　Ｗｅ　ｍｕｓｔ　ｒｅｌｙ　ｏｎ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｒｅｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ．　Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ　ｍｅｎｔｉｏｎｅｄ　ａｂｏｖｅ，　ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｓｅａｒｃｈｅｓ　ｆｏｒｗｉｎ－ｗｉｎ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　Ｓｈａｎｄｏｎｇ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ．，　ｗｈｉｃｈ　ｉｎｃｌｕｄｅｄ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ，ｒｅａｓｏｎｓ　ａｎｄ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｓｅｒｉｏｕｓ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，　ｗｉｎ－ｗｉｎ，　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ