农发行支持农业基础设施建设问题研究——以黑龙江省为例

调查

研究

Research

农发行支持农业

基础设施建设问题研究——

—以黑龙江省为例

■吕维彬刘梦菊姚程王琦

一、农发行黑龙江省分行支持农业基础设施建设主要成果与面临矛盾

黑龙江省自然资源丰富。全省耕地1.65亿亩，农民人均耕地居全国首位；水资源总量810亿立方米，平均亩耕地水量468立方米；森林面积2000万公顷，森林覆盖率43.6%；天然草原面积约433.3万公顷。黑龙江省分行结合全省的战略思路、资源特点和产业状况，依据产业政策和信贷政策，突出支持重点领域，把支持农村基础型、政府主导型、民生公益型和区位优势型领域作为重点，强化对农业基础设施建设项目的支持力度，到2009年5月末，累计投放贷款近22亿元，支持节水灌溉和中低产田改造、病险水库除险和水库治理、河道治理和江河堤坝防护、饮水安全工程和生态环境、通乡通村公路和信息网络等基础设施建设与改造项

目46个，在全省农村金融中的骨干和支柱

作用进一步显现。但作为农业大省的农业政

策性银行，信贷投放量明显不足，在发展中

也面临一些突出的矛盾和值得重视的问题。

主要表现在以下几个方面。

第一，项目贷款运作模式面临挑战。当

前的农业基础设施建设项目绝大多数是非

经营性项目贷款，其主要运作模式是政府主

导立项、人大通过纳入预算决议、财政补贴

偿债、农发行调查论证审批、企事业单位融

资建设。在三年来的发展实践中，这种模式

面临着严峻的挑战，有关部门在对农发行检

查中产生质疑，对此种贷款运作模式还缺乏

认同感。

第二，承贷主体合规地位面临动摇。农

业基础设施贷款项目具有公益性和公共性

的特点，采用非经营性贷款运作方式，其承

贷主体一般均由政

府成立投资公司、融资公司，有的属于事业

性质，有的属于企业法人，但这类公司都是

为了贷款而成立的，个别承贷主体与政府之

间的法律关系，需要进一步明晰，它存在的

长久性、银行追偿债务的权威性、未来法律

纠纷的朔及性，都是值得关注的问题。

第三，项目贷款抵押担保面临选择。农

业基础设施建设项目贷款额度大、期限长、

见效慢，如果政府财力不足，又需投资建设，

势必采用经营性贷款模式。但从目前看，黑

龙江省的担保公司实力较弱，能够承担5000

万元项目担保的公司数量不多，而且其融资

周转能力不强；可供担保抵押的资源较少，

有些属于办公资产或划拨土地，很难设定抵

押，有的即使能够作为抵押品，一旦需要变

现，也无法迅速落实。

第四，评估审批操作流程面临压力。目

前在一定程度上，仍然存在着信贷政策和办

法修订调整频繁、贷前调查程序繁杂、项目

审查审批时限长、办贷效率低等问题，不利

于开展客户营销、维护客户关

AD

2010年第2期

Research 调查研究

系。

第五，信贷风险防控方式仍需探索。对农业基础设施建设贷款的风险识别和预警，缺乏有效的监测和控制。特别是非经营性项目，在项目建成完工后，因项目不直接产生收益，监测和控制风险的主要途径就是定期对财政实力、财力变化和财源建设等进行评估，并且没有操作性强的指标评价和标准，只有到每年的财政决算以后方能分析财力情况。因而贷后管理相对较难，“重放轻管”问题容易出现。

第六，从业人员严重匮乏面临充实。目前在基层行中，能够独立承担项目评估的人员少，可以承担项目评估的也主要依据可行性研究报告的结果，缺少独立分析、独立思考和独立判断。

第七，金融服务手段创新面临完善。从目前的情况看，尽管农发行具有资金来源渠道稳、执行基准利率不上浮、对客户附加条件少等比较优势，但与商业银行相对成熟的营销模式、较为先进的营销理念、多样化的服务手段、快捷的服务方式相比，核心竞争力相对不足，对优质客户尚缺乏足够的吸引力。

二、支持农业基础设施建设的思考与建议

思考之一：明确贷款分类性质问题，将农业基础设施建设贷款纳入政策性贷款范畴。在目前民间资本弱化的前提下，农村的力量和农民的实力在短时间内还无力承担农业和农村基础性建设的资金投入。要想摆脱农业基础设施落后的状态，搞好大规模、高标准、持续发展能力强的基础设施建设，就要确立鲜明的基础性建设投资主体，明确投资的基本性质。该由政府承担的建设性任务，应由政府负担，在政府财力不具备大规模无偿投入财政性资金的情况下，可实行财政投入和农业政策性信贷资金相结合的方式，推进农业基础设施建设。因此要将农业基础设施建设贷款纳入政策性贷款范畴，通

过政策性贷款的投放，发挥政府的调控作

用，从而更好地研究和解决政府办好社会性

事业、公益性事业和基础性事业的问题。

思考之二：发挥农业政策性银行优势，

打造支持农业基础设施建设主力军的品牌

形象。应抓住中央扩内需、促增长、保稳定的

有利时机，在支持粮油购销贷款业务的基础

上，充分借助政府和财政支农资源，支持农

业基础设施建设，不断扩大主导性支持领

域，改善农业生态环境，提高农业综合生产

能力和产业发展竞争力，巩固农业的基础地

位，强力推进传统农业向现代农业跨越，为

发展现代农业和新农村建设提供“首要推动

力”和“持久推动力”。

思考之三：围绕各级政府经济发展战

略，明确支持农业基础设施建设的重点支持

领域。以黑龙江省为例，应围绕省委、省政府

提出的建设“8大经济区”、实施“10大建设

工程”，寻求农发行支持的重点，确定农业基

础设施建设支持项目，进行有效对接，寻找

支持发展的领域和空间。

思考之四：建立与政府长期合作机制，

探索支持农业基础设施建设的新型银政共

建模式。建立项目沟通机制，定期了解和掌

握政府及职能部门的规划项目、储备项目和

实施项目，随时掌握项目的进展情况；建立

提前介入机制，从立项开始，与项目实施部

门共同研究运作，增加对项目的熟悉程度；

建立财政补偿机制，掌握财力状况，与政府

协商建立省级农业基础设施建设项目专项

补偿基金，在市县级财政出现暂时性困难

时，从省级专项补偿基金中拨付偿还项目应

付利息和到期贷款。

思考之五：创新贷款担保方式，强化支

持农业基础设施建设的保障性措施。对全国

百强县、全省财政收入10强县，可以采用授

信方式提供贷款，确定最高授信额度，实行

信用方式运作和管理；对条件成熟、潜力较

大的项目，可以通过政府或企业发行债券的

方式，提高项目自有资金的比例，降低贷款

风险；对农业基础设施经营性项目，可以实

行多家担保公司联合担保的形式，探索多家

担保公司内部持股运作的“股份”担保模式，

或者实行担保公司“联合捆绑式”的办法，对

项目单位进行担保；对农垦等相对独立的行

业，可以研究将土地承包费、租赁费及林权

等作为质押；对需求贷款额度不大的项目，

可以实行农户联保方式运作。

思考之六：努力提高办贷效率，配置支

持农业基础设施建设的信贷资源。加快项目

营销、上报、调查、审查和审批效率，合理确

定农发行信贷支持的顺序。对中央扩大内

需、促进经济增长的领域，特别是有国家投

资和补贴的项目，要优先给予信贷支持；对

省政府主导的中低产田改造、节水灌溉、病

险水库除险加固、农村公路建设、大型农机

具购置等重大民生工程、民心工程和惠农工

程项目，要打造“绿色通道”，优化金融服务，

增加信贷资金投入。属于非经营性的项目，

要尽量简化办贷手续，只要项目可行、财政

还款有保证、基本要件齐全的就提供畅通的

信贷环境，确保信贷资源配置科学。

思考之七：完善贷后监测信息体系，构

建支持农业基础设施建设的风险防控机制。

改进风险监测方式和手段，加强量化分析，

准确分析、判断项目的偿债能力和项目的总

体风险状况。通过农发行与财政部门共同建

立信息交流渠道，形成定期对行业、区域进

行分析的预警机制；通过开展全面的贷后评

价，形成对农业基础设施建设贷款运行的全

程监测；通过科学划分风险区域，将各地区

资源情况、财政潜力、信誉状况等设定为不

同的、差别化的“信贷风险值”，确定信贷投

放信誉优良区、信誉安全区、信誉一般区、信

誉风险区，分别采取放贷、慎贷、不贷等控制

机制，确保贷款投放无风险，实现农发行信

贷投放的良性循环。■（摄影：祝双林）

50

2010年2期