《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》解读

《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》解读

原文作者：盖丽萍

摘要：20XX年6月俄联邦政府出台了规划未来13年移民政策的构想，俄

罗斯各联邦区和联邦主体将依据该移民政策构想制定本地区移民政策的计划和

措施，解决俄罗斯社会日趋尖锐的人口危机和移民问题。该移民构想分三个阶段实施，制定移民细则、有序推进移民细则和措施的实施，有效调控区域移民的动态平衡，构建科学的移民模式。

关键词：俄罗斯；移民；人口

中图分类号：文献标志码：A 文章编号：1008-0961（20XX）02-0026-04 20XX年6月13日俄罗斯联邦总统普京批准了俄罗斯联邦政府提交的《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》（下称《移民政策构想》）。《移民政策构想》分为目的和任务、实施原则、主要发展方向和俄罗斯联邦国家移民政策实施机制等，是俄联邦国家政权机构及地方自治管理机构在解决社会、经济、人口发展和移民相关问题时的方向标。

一、《移民政策构想》出台的背景

20XX年，普京总统在国情咨文中指出，人口问题是威胁俄罗斯民族生存与发展的重大社会问题和政治问题。20XX年5月，世界反犯罪反恐怖主义论坛主

席A.库利科夫在谈打击非法移民减少俄罗斯经济损失问题时也提出，俄罗斯国

家杜马应该制定长期移民政策，以应对俄罗斯人口和移民面临的迫切问题，保护俄联邦国家利益，维持国家和社会发展的安全与稳定。

（一）人口问题严峻

1989年苏联人口亿人（其中俄罗斯联邦亿，占苏联人口的%，年增长率%），1989—1991年人口出现了短期显性增长。1991年底苏联解体，1992年初俄罗斯联邦人口为亿。自1992年起，俄罗斯联邦人口数量开始下降，其人口减少趋势一直持续到20XX年。俄罗斯联邦人口趋势呈现出从隐性减少转变为病态的显性减少。

近20年来，俄罗斯联邦多数联邦主体均出现人口减少态势。据俄联邦国家统计数据，1992-20XX年俄联邦的83个联邦主体中有71个人口数量减少，其中中央联邦区的15个联邦主体和西伯利亚联邦区的10个联邦主体均出现人口减少现象，乌拉尔联邦区的3个联邦主体人口数量减少，西北联邦区、伏尔加河沿岸联邦区、远东联邦区和南部联邦区的各个联邦主体都出现了人口减少问题。仅

北高加索联邦区的4个联邦主体出现了人口增长。 [论文]

1992-20XX年俄联邦新生儿出生人数为万，人口死亡人数为万。这期间，俄联邦的人口死亡率是人口出生率的倍。俄联邦人口从1992年初的亿，至20XX 年底减少为亿。其间，俄联邦人口总量减少了670万，其中人口自然减少了l310万，俄罗斯外来移民人口数量为640万。20XX年俄联邦人口数量减少了万，如

果把动态的外来移民考虑在内，20XX年俄联邦人口数量总计减少了万，相当一

个小城市的人口数量。至20XX年底俄罗斯人口为亿，居民平均寿命为岁，人口数量虽然有所增加，但1996-20XX年因政治经济危机等原因，人口出生率持续低迷，这期间出生的人口即将进入生育期，由于这一代人口少，生育人口的基数小，人口潜在减少的趋势仍在持续。据联合国预测，至20XX年俄罗斯人口将为亿，居民平均寿命为70岁，人口问题仍然十分严峻。

普京总统曾指出，近20年来，俄联邦日益严峻的人口问题已经成为事关国家前途和民族命运的重大政治问题和经济问题。毫不夸张地说，俄罗斯的人口问题是国家和社会发展最迫切的问题，也是第一位的问题。

（二）移民问题迫切

俄罗斯联邦是世界移民中心之一。从外来移民人口的绝对数量看，俄联邦无疑是移民大国，但是俄联邦移民领域状况堪忧。

据俄联邦官方统计数据，1992-20XX年俄联邦外来移民数量为640万，其

中约2/3（430万）是俄罗斯族。这期间，俄联邦的非法外来移民有1500万～1800万，占俄联邦人口的%～%。

近20年来，有360多万俄罗斯人离开俄联邦。这些人主要是高技能专家和经济发展中的活跃人口。在迁出俄联邦的移民中，女性较多，为此，催生了为女性移民提供服务的移民劳动服务中介机构。1994--20XX年有近90万女性移民国外，其中绝大多数是以寻求高工资的工作为借口，通过非法或犯罪途径，实际参与性交易或者其他非法活动实现的。实际上，自俄联邦外迁的女性移民数量是官方公布数量的倍。据间接评估，近5年来，外迁女性移民直接导致俄联邦减少生育万名新生儿。已故俄联邦人口学家梅德科夫曾预言：“在俄联邦人口纲要中，人口减少意味着俄罗斯人口的自我毁灭，俄罗斯民族及其文化的消亡。”因此，今天的俄联邦不仅要有良好的人口环境，更应该创建稳定人口和人口增长的条件。移民是补充人口的重要渠道之一，出台解决引入移民的国家政策是俄政府的当务之急。

（三）社会发展需要移民

近年来，俄罗斯人口减少和人口老龄化进程明显加剧。据俄联邦统计局预测，20XX-20XX年人口自然死亡为640万，20XX-2025年适龄劳动人口数量将减

少1104万。俄联邦专业技术人员和劳动力长期持续紧缺。劳动力的减少导致国家和区域劳动力市场的结构性比例失调，对国民经济的增速和社会福利保障产生消极影响。为补充人口自然死亡的损失，20XX-2025年前俄联邦须平均每年引进移民万。因此，外来移民将成为国家补充人口数量的主要来源之一。引进外来移民，有利于改善人口的年龄结构，减少社会和医疗保障的压力；有选择地引进外国劳动力和专业技术人员，能确保实现俄联邦中短期经济的可持续发展。

在全球经济一体化发展中，技术移民是俄联邦人力资本积累的渠道之一，也是经济增长的主要因素之一，重视技术移民势在必行。有学者提出，创新型科技人才是工业持续发展的基础，俄联邦应制定吸引高科技专家的移民战略和纲要。为此，俄联邦提出引进移民有助于恢复人口、调节劳动力和挖掘国家创新潜力。现阶段，俄联邦决定优先从独联体国家引进移民，同时也积极扩大引进印度、中国和其他亚洲国家的移民。

俄联邦现行移民政策及其实施过程中仍存在很多问题，例如国家移民战略缺失、长期移民和短期移民正规渠道狭窄、移民管理机构和移民法律监管效率低下、相关的移民人文发展纲要和移民同化措施的缺失等。俄联邦必须解决这些问题，并尽快出台国家移民政策的现代化构想和移民管理机制，根据俄联邦社会经济现代化发展的特征制定移民政策的详细规则。

二、《移民政策构想》的内容

《移民政策构想》是俄罗斯联邦政府有关移民问题的重要纲领性文件。正确解读《移民政策构想》对于把握俄

罗斯联邦未来13年对外来移民的管理，促进社会经济稳定、人口增长和发展、保护民族和地缘政治利益具有重要的意义。《移民政策构想》提出一些新的思想和新的内容。

（一）明确界定了移民类别，提出了制定国家移民政策的方向《移民政策构想》明确提出了移民的类别，即临时性移民、长期移民、短期移民、常住移民、非法移民、教育移民、季节性劳务移民和劳务移民，详细阐述了各类移民的概念，具体规定了判别移民类别的目的、时间和范围等。

《移民政策构想》提出了制定短期移民和长期移民纲要的构想，即制定协助旅居国外的俄侨自愿回归俄联邦的国家纲要，制定引进高科技专家及俄罗斯急需的高技能和专业工人纲要，制定引进一般劳务移民、季节性劳务移民和外国学生假期劳务移民的纲要等。

《移民政策构想》还提出简化外国公民公务出入境和在俄居留的条例及参与投资和活动的外国公民在俄出入境和逗留手续，简化赴俄进行科研、学术交

流、教学和就学人员及其家庭成员探亲所需的出入境手续，取消对他们工作和就学的限制，取消对长期移民的工作和其家庭成员受教育的限制等；加快临时居留许可和长期居住证机制的现代化建设，创建长期移民居住证的预申请筛选系统；简化具备居住证的人员、主、投资人、高科技专家及其家庭成员，以及在俄高校和职业教育机构毕业生移民的国籍批准程序。支持在移民领域从事科研和教学的学者、教师及其他科研人员出国访学、交流和科研活动。

从俄罗斯国家经济发展和保护劳动力市场角度及从区域社会经济发展的特点出发，考察移民的目的和期限、性别和职业技能等特点，完善引进外国劳动力的配额机制及其他调整措施，创建引进、筛选和使用外国劳动力的高效评估机制。俄联邦政府机构或者其委托机构将根据相关法律在劳务输出国组织劳务输出人员的选拔、离境前培训、录用和工业岗位安排等工作。

（二）加强协调俄联邦国内移民的发展

《移民政策构想》鼓励区域中心城市、小城市和居民点之间的地方移民，取消妨碍俄罗斯联邦公民居留和居住地变更的行政屏障，简化其注册登记手续；保障公民在其实际居住地享有社会、医疗和其他种类的服务；在公民迁移他地时，行政机构须告知其相关社会就业信息。

《移民政策构想》支持发展临时性和机动性的劳动就业，包括推行轮岗、灵活就业与拓展就业渠道和领域；鼓励旨在提高国内劳动力市场需要的职业技能的教育移民；完善联邦、区域和区域间的就业岗位库和就业信息的交流体系；发展国家就业中心与私人中介的互动关系，共同解决在居民常住地之外的俄罗斯公民的就业安置问题。

扶持积极引进国内移民的区域和联邦主体的社会经济发展；发展廉租房市场；大力提升西伯利亚和远东地区投资和移居的吸引力，创建鼓励居民迁入该区域生活和工作的基金，完善移民必备的社会和交通基础设施，消除东部地区与俄中心区域的交通阻隔，包括政府为移民提供东西部区域之间的客运航空补贴等。

（三）协助移民适应和融入当地社会。构建移民与当地社会的和谐关系《移民政策构想》提出构建俄联邦政府机构、联邦主体政府机构和地方自治机构、商业组织和社会团体移民事务工作平台，实施良性互动，俄联邦政府与联邦主体共同制定移民及其家庭成员适应和融入当地社会的纲要，并认真贯彻落实。

加强国内外宗教文化的发展，促进移民和当地民众的国际交流，反对民族排外和种族歧视；反对移民的种族隔离和形成各种种族聚集地；创建移民快速融入当地社会的条件，包括在移民原住国和移民较多的区域积极利用大众媒体和文化中心举办俄语和历史文化学习、普及法律规范和道德行为讲座；依据俄联邦

相关法律法规，为移民及其家庭成员提供社会、医疗和教育服务。

（四）严厉打击非法移民

《移民政策构想》通过强化俄联邦移民管理部门和相关责任机构的法律法规意识，进一步完善俄联邦各部门间及与其他国家打击非法移民主管机构间的信息交流和相互协助；强化打击非法移民的法律法规和惩处违反俄罗斯联邦移民法规的措施；完善外国公民入境和居留的国家监督体系和对外来移民的监督体系。

制定专项打击非法移民的国家纲要，建立与其他国家间打击非法移民的合作；俄联邦政府支持移民管理部门办理外国公民和无国籍人员的驱逐出境工作；清除有组织的非法移民渠道，加强个人护照、签证及其他文件信息的保护措施；加强公民和业主对俄罗斯移民政策的认识和普及工作。

三、实施的主要机制和阶段

（一）信息保障机制

俄联邦政府在移民事务管理领域使用高科技信息技术和社会服务电子技术平台，移民主管机构和移民执法机构进一步加强对外国公民指纹信息的获取、建库、存档和使用。

借助人口户籍登记系统、国内和国际移民问题抽样系统，逐步完善各种移民信息的收集、保存、分析研究和交流机制；建立移民全方位统计分析研究体系；科学研究移民动态，分析和预测移民形势，监督和评估各类移民纲要实施的效果。

（二）法律保障机制

根据国际法的相关规定，继续深化和完善俄联邦移民事务法律；发展移民事务国际合作，建立移民法律的和谐保障机制并在国际组织框架下对移民事务的统一统计进行核查；完成俄联邦国家移民政策的国家纲要、联邦主体纲要和区域纲要等三个层面的任务。

在制定联邦政府和区域预算时，将俄联邦国家移民政策的任务考虑在内，集中财力和物力实现俄联邦国家移民政策的优先方向；从移民发展趋势角度出发，制定俄联邦不同区域的国家移民政策的优先发展方向。进一步完善俄联邦政府机构、联邦主体行政机构和地方自治机构与社会团体之间移民事务的法律法规合作机制。建立俄联邦境内移民进程的长效监督机制，及时分析移民进程及其对社会、经济、人口发展的影响，调整俄联邦国家移民政策的具体措施。

（三）加强移民事务国际合作机制

在国际组织合作框架下，挖掘移民发展潜力，扩大双方和多方移民事务管理合作；逐步构建与他国移民事务合作的法律体系，与外国移民主管机构签署打击非法移民的国际合作协议；签署关于接纳、遣返和中转俄联邦及其他国家的非法移民的国际合作协议。

促进俄联邦移民领域的外国投资合作；组织引进外国工人的国际长效合作；应用高科技信息技术交流互利移民问题信息；创建公民国际自由迁移和就业的条件；研究和实施移民医疗文件的国际互认协议。

（四）主要实施阶段

《移民政策构想》分为三个阶段实施。

在第一阶段（20XX-20XX年），主要制定和批准保障俄联邦国家移民政策目的、任务和主要方向实施的法律规范；制定并批准实施俄联邦国家移民政策主要方向的纲要；创建协助外国移民进入俄联邦和外国移民医疗检查中心，包括创建国外协助移民检查的医疗中心；在国家和个人合作的基础上，建设劳动移民居留的基础设施；创建劳动移民适应和融入社会的基础设施，包括信息和法律援助中心，俄罗斯语言、历史和文化培训班；对国内和国际移民进行抽样研究。

在第二阶段（20XX-2020年），批准实施俄联邦国家移民政策主要方向的纲要；实施和监督已批准的俄联邦国家移民政策主要方向的纲要；保障俄联邦国家移民政策实施的法律法规的实践运行；扩大使用信息技术分析移民形势和保障俄联邦国家移民政策的实施，包括详细说明国内和国际移民领域中统计和分析工作的纲要。

第三阶段（2021-2025年），评估俄联邦国家移民政策主要方向实施框架下批准的纲要的效果；详细说明俄联邦国家移民政策的主要战略、首要任务和主要方向并调整相关的纲要；根据第三阶段实施的情况，预计在2026年保障向西伯利亚和远东地区输送移民人口。