全国机场布局规划和十三五建设规划的新思路

一、经济新常态下的机场规划建设新态势

1、枢纽机场航空业务量增长和支线机场数量增长并存

从“十二五”民航的发展态势来看，我国机场在运营规模和建设数量两方面呈现出“双增长”：一是跻身大型机场之列的机场数量强势增长，如2014年年旅客吞吐量达3000万人次以上机场数量已有7个，1000万以上有24个，这些机场的航空业务量大，航线辐射面广，以往的干线机场普遍提出了建设枢纽机场的发展战略，北京地区和成都地区更是正在建设成为继上海之后的“一市两场”机场体系；二是新增支线机场的数量持续增长，“十二五”期间我国机场的数量已经增加到204个，预计2015年将达到212个，这些新增的机场均为支线机场。机场密度不断加大，已经达到0.25个/万平方公里。随着机场数量不断增多，分布更为广泛，全国不少地域广袤的地级行政单元逐渐开始出现了多个支线机场，如云南保山地区拥有保山、腾冲、芒市三个机场；黑龙江佳木斯市拥有佳木斯、抚远东极两个机场；呼伦贝尔拥有海拉尔、满洲里和根河等机场，这些地区具有构成“支线机场群”的趋势。

2、大型机场地区直接影响到区域空间、区域经济及区域交通的发展

大型机场尤其是超大城市的“一市两场”机场体系直接影响到城市的发展定位，如东部沿海的上海、天津、广州以及长江沿线的武汉和重庆等城市都提出了建设“国际航运中心”的城市发展定位，这些国际航运中心的规划建设实际上涵盖了水路运输和航空运输两种主要的国际运输方式。京沪两个超大城市“一市两场”机场体系的航空旅客吞吐总量2015年预计将达到1亿人次左右，这极大支撑了北京国际航空中心和上海国际航运中心的建设目标实现。另外，随着城郊型综合交通枢纽、临空产业和航空城（简称“港、产、城”）的一体化发展，大型机场地区在区域空间结构、区域经济结构以及区域综合交通体系中的作用和地位逐渐加强，以至这些机场的发展定位除了需要确定国家或区域民用机场体系中的枢纽地位之外，还需要从三个维度予以考虑：一是如何成为综合交通体系中的区域性综合交通枢纽节点；二是

如何促进临空经济成为推动区域经济发展的新引擎；三是如何推动航空城成为践行新型城镇化的新路径。

3、专业化运营的新型机场类型逐渐出现

“十二五”期间，我国机场新近出现或筹建了通勤机场、货运机场和公务机机场三种新兴的机场类型。2012年民航华北局通过“内蒙古呼伦贝尔拓展通用航空服务领域试点”项目，促成将根河林业机场改造为可开展短途旅客运输业务的通用机场；2013年又在内蒙古阿拉善盟建设运营了3个旗（县）的通勤机场。再者，在跨境电子商务和“互联网+”推动下，以航空快递为核心的中国快递行业在“十二五”期间保持20%以上的发展速度，航空货运业及快递业的发展规模及潜力使货运机场随之应运而生，顺丰航空公司正在湖北仙桃率先筹建货运专用机场。另外，中国公务航空市场现已成为全球公认的最具潜力的公务航空市场之一，为此，河北三河、北京顺义都在竞相筹划公务机机场的规划建设，以抢占北京地区公务机市场。预计“十三五”期间，专用型的货运机场以及公务机机场等新兴的机场业态将在我国实现零的突破。

二、民用机场布局规划的总体原则

1、深度响应国家发展战略规划

从上下位规划衔接的角度来看，《全国民用机场布局规划》及《“十三五”民用机场建设规划》应顺应《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等国家战略规划，并结合《全国流通节点城市布局规划（2015-2020年）》以及《综合交通中长期规划》等国家交通物流类的专项规划。例如，国家新型城镇化规划提出构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。为此，在宏观上宜依托“两横三纵”沿线上的各个城市群规划布局各具特色的

区域机场群，在微观上结合机场地区的城市化进程，促使新建机场地区实施增量建设的航空城开发模式，现有机场地区则实施存量再开发的航空城建设模式，这些航空城的规划建设将为我国的新型城镇化进程探索发展新思路、新路径和新模式。

2、积极发挥民航在国家发展战略中的能动性

机场布局规划需要与“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展等三大国家战略的密切对接，更需要发挥民航在交通先行战略中的引领作用。当前实施之中的“一带一路”和长江经济带等国家发展战略都依托水陆运输大通道进行规划建设，其中丝绸之路经济带反映出我国与欧洲、中亚之间的陆路交通联系，21世纪海上丝绸之路则折射出我国与东南亚、中东及非洲之间的海运交通联系，而长江经济带则将发挥黄金水道的纽带作用。总的来看，“一带一路”和长江经济带等国家发展战略主要依托陆运（公路和铁路）、海运、河运等交通运输方式来推动国际经济和区域经济的发展，缺乏由国际航空运输通道所引导的国际经济走廊规划建设，这使得我国面向全球的开放新格局并不完整。另外，现有的“一带一路”国家发展战略仅局限于我国与欧亚非之间区域经济的互联互通，缺乏面向整个南半球新兴经济体国家的直达国际通道。为此需要打造直通南半球所有新兴经济体的“空中丝绸之路”，以此成为构建我国全方位开放格局建设的重要突破口。

三、机场布局规划的战略新思路

1、积极构建“国家综合机场规划体系”

当前民航局已明确提出了要积极建立“具有中国特色的国家综合机场规划体系”。以笔者之见，这包括五个“一体化”的规划内涵：一是运输机场与通用机场的一体化规划，即将通用机场布局纳入全国民用机场布局规划之中，以弥补运输机场在通勤航空、普遍航空服务、公共航空服务及私人航空服务等领域的不足；二是航路、航线和机场的一体化规划，即整合《全国民用机场布局规划》、《全国航路网规划》以及骨干航空公司的航线网络规划，协调机场

主管机构、空管局及骨干航空公司的各自发展规划，共同打造具有国际竞争力的国家民航运输体系，并实现机场综合保障能力提升、空域容量提高与航空公司运力增长的相互匹配；三是机场地面交通体系的一体化规划，即将机场集疏运交通纳入区域综合交通体系规划之中，并将大中型机场作为城郊型综合交通枢纽；四是机场、临空产业和航空城的一体化规划，即构筑以机场为核心、临空产业为经济基础、航空城为空间依托的“港、产、城”协同发展模式；五是民用机场和军用机场的一体化规划，即军用、民用机场在空域结构、地面交通系统及导航通讯设施设备等诸多方面实现军民融合，力求“平战结合”。

2、优化民用机场体系布局规划的总体发展目标

应用“人口密度、经济密度和土地密度”等主要指标来衡量交通网络服务的覆盖程度是交通网络规划的通常做法。目前国家公路网、国家铁路网规划均是分层级提出覆盖面目标。例如《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出“到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市”。该规划对民航网覆盖的目标则是“民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。”《国家公路网规划（2013-2030年）》提出普通国道全面连接县级及以上行政区、交通枢纽、边境口岸和国防设施。国家高速公路全面连接地级行政中心，城镇人口超过20万的中等及以上城市，重要交通枢纽和重要边境口岸。到2030年实现全国所有县级及以上行政区域都有普通国道连接，以提高公路交通基本公共服务能力。

目前，我国民用机场布局仅依托运输机场进行航空服务覆盖度的提升。2014年我国运输机场100公里范围内覆盖的地级行政单元为87.2%，县级行政单元为80.2%，但我国334个地级行政单元中尚有40个未享受100公里范围内的航空服务，2800多个县级行政区划单元中仍有600多个县无法享受航空服务。对于民航来说，在“十三五”期间以及中长期规划的总体目标不能再局限于覆盖率的有限提升，毕竟航空服务的人口、行政单元和GDP覆盖

率达到90%以上之后，再依托运输机场提升覆盖率的边际成本十分昂贵。在100公里覆盖度达到80%以上之后，需要将通用航空服务纳入机场规划范畴，由通用航空主要承担全面

提升人口、经济和县级行政单元覆盖率的目标，而对于运输机场来说，可达性仅是其承担的民航运输主要目标之一，现阶段更应注重通达性的提升，全国运输机场布局的总体目标则应实现转型升级，更应凸显航空运输业在运输结构的转型升级中的引领作用，应由注重提高航空服务的覆盖率转向注重快速运输、直达运输和国际运输等方面的通达性考核，强化其国际化、快速化的集疏运能力，运输机场宜凸显在服务重点通道、重点区域和重点城市中的核心作用。

依据我国“五类七档”的城市规模划分，建议运输机场布局规划的目标是侧重于覆盖20

万以上50万以下的Ⅰ型小城市以及中等城市、大城市、特大城市和超大城市，尤其对于城区常住人口1000万以上的超大城市，建议规划预留第二机场，构建“一市两场”机场布局体系，而“查漏补缺”式提升航空服务的覆盖度则主要由通勤机场和可开展短途旅客运输业务

的通用机场所担当，负责承担覆盖城区常住人口20万人口以下的所有Ⅱ型小城市。按照行政单元区划界定的目标，运输机场布局规划的目标是要实现334个地级行政单元的全覆盖，而通勤通用机场是覆盖所有的县级行政单元。其中“十三五”期间重点在中西部地区打造可承担应急救援任务、普遍航空服务、公共运输服务等体现公共航空服务职能的通勤机场和通用机场。最终全国民用机场体系布局的总体目标是力求在2030年左右全面实现100公里范围内航空服务100%的全覆盖。

3、重点构筑区域性的枢纽机场群和地区性的支线机场群

目前我国民用机场布局基本成型，但侧重于民航行业管理体系框架下的散点布局，缺乏基于城市群或经济区下的系统化和结构化机场布局体系。为此需要建立健全国家民用机场综合规划体系，构筑完善机场功能体系、等级体系和空间体系，促成机场体系在功能划分、等级层次和空间布局等方面的相互对应。针对大型机场枢纽化和中小型机场集群化的发展态势，

可重点构筑以“区域性的国际枢纽机场群”和“地区性的支线机场群”为主体的新型机场层级体系：由国际枢纽、国家门户枢纽及区域性枢纽所构成的三层级、跨区域枢纽机场群是全国综合机场规划体系中的核心层级，分别服务于全球、国际区域及国内区域三个空间范畴，可共同重点打造洲际或中近程国际运输业务以及国内主体运输业务，如西南地区的成都双流、重庆江北和昆明长水及贵阳龙洞堡等机场可共同组合成枢纽机场群。针对我国支线机场80%以上亏损运营及建设数量持续增长的现状，建议在幅员广阔的边远地区或地级行政单元侧重于打造“干线支线相结合、通勤通用为补充”的支线机场群，以提高所在地区的航线航班密度，并为普遍航空等公共服务奠定基础，重点打造“旅游型”、“通勤航空型”和“公共服务型”等差异化类型的支线机场群。

从面向全球的国际枢纽机场来看，我国辐射南美洲、中美洲和非洲均为民航直达的短板，对“走出去”和“一带一路”等国家发展战略的支撑力度有限；我国面向周边国际或地区的国家门户枢纽机场建设已经趋于成型，在全国沿边地区基本布局完成面向特定国际区域的定向式航空枢纽，该类机场为区域性中心城市的发展奠定了国际交通基础，但从机场布局角度来看，我国尚缺乏面向南太平洋岛国的国家门户枢纽机场；区域性枢纽机场主要服务于国内的区域中心城市，区域性枢纽功能可与国家门户枢纽功能可以相互重叠，我国区域性枢纽机场普遍由干线机场提升而成，目前主要问题是缺乏航空服务空间范畴的明确界定，以至难以相互错位，毕竟其航空服务的重心已跨省级行政区划的空间范围，需要在城市群的背景下予以明确定位。

表1：我国枢纽机场群布局架构

就枢纽机场群体系而言，在优先建设和重点建设的城市化地区，宜重点依托城市群打造以区域性枢纽机场为核心的区域机场群，为区域提供多元化的航空服务，强化枢纽机场及区域机场群在区域经济发展中的地位和作用；并积极发挥国家门户枢纽机场在国际通道和国内通道之间的“互联互通”功效，力求立足于国内运输主通道，服务于国际区域通道；对于国际枢纽机场而言，则应直接响应国家发展规划和国家发展战略，依托国家运输主骨架和国际战略通道，构筑面向全球、具有国际竞争力的国际枢纽机场体系（表1）。

四、机场布局规划实施的主要举措

1、建立健全机场规划建设体系的新范式

在建立机场综合规划体系的背景下，民航需要建立健全适应社会经济发展和综合交通体系的机场规划新范式。针对全国机场布局规划由国家发改委负责编制、全国机场建设规划由民航局负责编制的现状，结合各项规划修编的契机，全面推动《全国机场布局（2014-2030）》和《全国机场建设规划（2015-2020）》在交通运输部统筹管理体制下的“两规合一”，实现机场布局规划和机场建设项目审批的有机统一，力求机场布局这一战略层面和机场建设这一战术层面更为相互协调。

从综合交通一体化的角度来看，民用机场体系应在国际旅客运输通道占据核心地位，在全国运输大通道和综合性交通枢纽等领域占据重要地位。为此需要积极构筑基于交通一体化的国家机场布局体系，并加强与其他国家交通专项规划的深度协同，探求基于交通一体化的机场布局规划新思路。例如，积极探讨枢纽机场与高速铁路枢纽站、长途客运中心站等组合构筑快速化的综合客运体系；通勤机场与县乡公路、普通铁路及通航河道等组成普通交通服务体系；货运机场与货运港、货运铁路及货运物流场站及物流园区和跨境电商口岸等组成无缝衔接的综合货运物流体系。

2、打造面向新兴经济体、辐射全球的“空中丝绸之路”

从国际空中航路来看，中国与南半球主要新兴经济体国家之间的航空联系主要通过欧洲和北美国家进行洲际中转。为了强化“南南合作”，可避开绕行欧美前往非洲、南美洲等南半球新兴经济体的传统航线，开拓与“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”错位的两大“空中丝绸之路”——即面向新兴经济体的直达国际航空通道：一是中国经马绍尔群岛、斐济等太平洋岛国前去拉丁美洲和加勒比海地区的东向国际航空大通道，主要服务于中国-太平洋岛国、中国-拉丁美洲和加勒比海地区国家之间的经济贸易合作；二是中国经塞舌尔、斯里兰卡等印度洋岛国或中东地区前往非洲、地中海地区以及拉丁美洲的西向国际航空大通道，其中包括已开通的中非直通航线，主要服务于中国-非洲、中国-阿拉伯国家之间的经济发展合作。在技术层面，建议由中国民航局牵头，协调国际民航组织、国际航空协会等有关部门强化这两大国际航路沿线的通信导航设施建设，并分别选择太平洋岛国和印度洋岛国的主要机场建设成为定向式航空枢纽和技术经停点。

通过两大国际航空运输大通道的规划建设，将重点拓展中国与非洲、中国与拉丁美洲、加勒比地区等国家之间的空向腹地经济的联系，全方位发展中国与这些国家在经济贸易、文化旅游等领域的交流合作，除了以经济合作为基础以外，还可直接带动沿线地区机场、港口、

道路交通等基础设施建设，例如直通非洲的“空中丝绸之路”通道规划建设将可积极衔接李克强总理所提出的“中非合作打造三大网络”中的非洲“区域航空网”。

3、推动京津冀地区成为民航综合改革的国家试点

京津冀地区不仅是“一带一路”国家区域合作发展战略支点，也是构建辐射全球五大洲主要国家首都和重要经济城市的“空中丝绸之路国际经济走廊”的新起点。在京津冀协同发展上升为国家发展战略的前提下，在京津冀城市群提出打造“世界级城市群”的目标下，京津冀机场群顺势提出打造“世界级机场群”的目标。为实现该目标，建议京津冀地区申请成为在空域规划、资源整合、航线网络等民航领域先行先试的国家试点。

目前京津冀地区的空域容量不足问题已经成为华北、乃至中国民航快速发展和良性发展的主要瓶颈，对国际和国内民航服务质量提升也都有着显著的制约影响。为此，在军民航深度融合上升为国家发展战略的背景下，建议将京津冀地区作为军民深度融合发展的国家试点，将京津冀空域规划纳入京津冀协同发展规划，统筹和整合民用机场和军用机场的布局。最终以京津冀空域结构优化试点为契机，推动国家空域管理体制改革。

北京城市定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心及科技创新中心，与之呼应的北京地区民航则定位为“国际航空中心”。为实现北京城市定位和民航定位，需要结合北京新机场的建设运营，加快北京地区国航和南航两大网络型基地航空公司的兼并重组，打造具有国际竞争力的超级承运人。另外，首都机场集团公司也借助于京津冀协同发展的契机，加快华北地区机场的一体化管理改革的步伐。最终力求京津冀地区在空域结构、机场体系及航空网络三者统筹规划方面探索出新的发展路径和发展模式。

中国民航不仅要满足国内外航空市场的需求，更需要顺应我国在国际政治经济发展战略领域的新需求。为此，中国民航“全球化”发展战略的首要目标是构建以北京首都机场和新机场两大国际航空枢纽为核心的京津冀地区机场体系，形成立足全国、辐射全球的放射型直达

航空网络。既体现快速直达的国际航空交通需求，还传递跨越行政等级的全国政治文化中心地位。对于国际战略通道而言，重点打造中国-拉丁美洲和加勒比地区、中国-非洲的国际航空大通道，将京津冀机场群打造为“空中丝绸之路国际经济走廊”中的国际航空中心，以最终形成我国面向21世纪海陆空全面开放、辐射全球经济的战略新格局；对于国内运输通道而言，民航运输的“进京直达通道”属于国家首都职能之一，可有条件地充分满足国内所有支线机场开通直接进京空中通道的需求，这既是其他交通方式无法比拟的优势，也具有显著的政治社会文化意义。