中国城市饮用水源地环境问题与对策
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SPECIAL ATTENTION
Vol.381/2007.10A
环境保护
饮水安全事关国计民生。全世界每年因水污染导致１２亿人患肠道传染病，病毒性肝炎、伤寒、痢疾等１５种传染病都经水传播，每年约４００万儿童死于水致传染病。不安全的饮用水是发展中国家８０％疾病和３０％死亡的起因。因此，饮用水源地的环境保护与管理引起了世界各国的广泛关注。随着经济的持续发展，我国水环境污染问题日益严重，城市供水安全受到严重威胁。１９８９年，国家环保局组织对全国环境保护重点城市饮用水水源保护情况进行调查，结果发现有４８％的地表水源、２０％的地下水源不达标；而根据１９９６年的调查报告，这一数字已分别上升至８３．３１％和２７．７１％，可见我国由于水源地污染而引起的社会问题相当突出。
中国城市集中式饮用水源地
基本情况
水源地概况
２００５年，全国县级以上城市共有集中式饮用水水源地２２４６个，年供水量４９５．７３亿立方米，集中式供水服务人口达６．５２亿人。集中式水源地可以分为河流型、湖库型和地下水型３种类型。从水源地供水量来看，河流型水源地供水量最大，地下水型水源地供水量相对较小。从水源地的分布情况看，南方省市以河流与湖库型水源地为主，北方省市以地下水型水源地为主。
水源地水质状况
根据２００５年全国集中式水源地水质监测的结果，按照《地表水环境质量标准》（ＧＢ３８３８－２００２）和《地下水质量标准》
（ＧＢ／Ｔ１４８４８－９３）对饮用水水源地的水质要求，采用单因子评价法对各水源地水质常规项目进行评价。以地表水Ⅲ类水环境为合格标准进行统计，结果表明，我国水质达标的集中式饮用水水源地数量为１８０９个，占水源地总数量的８０．５４％。
对我国饮用水源的污染物及其来源的分析表明，河流型水源地的主要污染物是ＣＯＤ、ＢＯＤ、氨氮和大肠菌群等；湖库型水源地的主要污染物是ＣＯＤ、总磷和总氮等；地下水型水源地主要污染物是总硬度、氟化物、硝酸盐、硫酸盐、铁、锰等。按照水源地达标水量占水源地总出水量的比例进行统计，河流型水源地达标率最低的省市为湖南省和安徽省，达标率仅为６０．２８％和４６．７％；湖库型水源地达标率最低的是安徽省和江苏省，达标率分别为７１．４０％和３．０７％；
当前，我国饮用水水源地大多存在不同程度的环境问题，并进而引发了许多突出的社会问题。本文对全国城市饮用水源地环境问题进行了总结，初步提出了我国城市饮用水源地环境保护对策，以提高我国城市饮用水源的水质安全。
中国城市饮用水源地环境问题与对策
郑丙辉＊ 付青 刘琰／中国环境科学研究院水环境研究所
＊郑丙辉，中国环境科学研究院水环境研究所所长。
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特别关注
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环境保护
地下水型水源地达标率最低的省是山西省，达标率为５４．１６％。因此，地下水型水源地的出水量达标状况好于地表水型水源地，地表水型水源地中，湖库型水源地出水量达标状况好于河流型水源地。
此外，在我国不少城市饮用水源中检出数十种有机污染物，许多有机污染物具有致癌、致畸、致突变性，对人体健康存在长期潜在危害。２００５年国家环保总局对全国５６个城市的２０６个集中式饮用水源地的有机污染物监测表明：水源地受到１３２种有机污染物污染，其中１０３种属于国内或国外优先控制的污染物。邻苯二甲酸二丁酯、氯仿、二氯甲烷、苯、邻苯二甲酸二酯的检出率最高，分别为５０．０％、４５．２％、４４．８％、３７．２％和３５．１％。
饮用水源地存在的环境问题
水源地上游来水水质不达标 ２００５年，全国废水排放总量达到５２４．５亿吨（其中，工业废水排放量为２４３．１亿吨，生活污水排放量为２８１．４亿吨）；ＣＯＤ排放量为１４１４．２万吨（其中，工业排放量为５５４．８万吨，生活排放量为８５９．４万吨）；氨氮排放量为１４９．８万吨（其中，工业排放量为５２．５万吨，生活排放量为９７．３万吨）。绝大多数废水直接或间接进入江河湖库等自然水体，成为饮用水源的污染来源。由于流域整体污染严重，地表上游来水水质往往严重超标，调查表明，全国３１个省市只有西藏自治区和新疆自治区地表水饮用水水源保护区不存在上游来水超标的问题，其余地区上游来水水质不达标现象都极为严重，成为饮用水源地污染的重要原因。部分地区的集中式饮用水源地的上游仍存在着典型的污染企业，涉及钢铁、化工、制革、造纸、食品、畜禽养殖、网箱养鱼等行业。排污企业超标排放、偷排等违法现象屡禁不止，饮用水源的水质安全难以得到保障。
保护区内的污染源未得到有效控制饮用水水源一级、二级保护区内普遍存在的环境问题主要包括：违章新增的工业排污口、工业污水不达标排放、城镇生活污水排放，畜禽养殖、农业种植面源污染等。饮用水源的污染物排放总量没有得到有效控制，不少地方不但原有排污口的排污量有增无减，还不断地在饮用水源上游新增排污口，特别是是一些中小城市，大量未经审批的项目在饮用水源保护区附近建设，使饮用水源的环境保护工作越来越困难。
农业面源污染成为潜在污染源 农村面源，特别是农村养殖业、农村生活污水、生活垃圾、农用化肥农药等对水环境安全构成了严重威胁；不少地方饮用水源保护区上游或饮用水源附近村镇的生活污染水、养殖污水未经任何处理就直
接排入水体，严重影响饮用水源的水质；大量生活垃圾和养殖废物随意堆放，严重污染周围地下水和地面水。如北京市的密云、怀柔、官厅水库水源地一级保护区内有村庄，居民生活、化肥使用和畜禽养殖面源污染对水库水质造成一定的影响。据调查，密云、怀柔、官厅水库一、二级保护区内共有耕地１７ ４５２．９４公顷，２００５年共施用化肥（折纯）９７５３．４６吨，平均化肥施用强度为５５８．８４公斤／每公顷?年，保护区内农田每年产生ＣＯＤ３６７３吨，ＮＨ３－Ｎ７３４吨。
饮用水水源保护区的划分与管理未落到实处 目前我国主要通过划定饮用水水源保护区、实行严格的保护区管理制度来加强饮用水水源地的污染防治工作。《饮用水水
源保护区污染防治管理规定》和《饮用水源地保护区划分技术规范》虽然明确了地表水饮用水源和地下水饮用水源保护区的划分与防护的基本要求，但是保护区划分工作进展缓慢。根据调查，全国２２４６个水源地中，已经划分保护区的水源地１５５５个，占水源地总量的６９．２３％，青海省和山西省目前为止尚未划分饮用水水源保护区。更为严重的是，随着城市的发展，饮用水源保护范围内的违规开发在很多地方仍屡禁不止，不少地方的城市建设正大规模侵占饮用水源保护区。
饮用水源环境保护法制建设不够完善 《中华人民共和国水污染防治法》及其《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《饮用水源地保护区划分技术规范》等法律和规章对饮用水源的保护作了规定，为我国饮用水源地保护奠定了法律基础，成为我国饮用水源地保护工作实施的基本依据。但是，随着我国经济社会发展和水污染防治工作的不断深入，一些规定内容已不能满足饮用水源地保护工作需要，尚需完善和补充。如缺少跨界水源地的管理、水源地污染处罚措施和生态补偿机制等方面的规定等。饮用水源地环境监测标准体系不健全，饮用水源地环境监测评价结果与饮用水的水质实际状况有时并不相符。尽管大部分省市都颁布了与饮用水保护相
重庆嘉陵江水源地的固体垃圾污染
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环境保护
关的法规性文件，但由于地方法规性文件大多引用了国家相关法律的条文，在水源保护区内这一特殊区域的执法措施方面显得不够详细，缺乏针对性的保护措施，可操作性较差，加上执法不严、地方保护主义等诸多因素，多数水源地的环境保护措施形同虚设。
水源地环境监管能力比较薄弱 饮用水源地水质的监测是水源地保护的技术基础。目前，卫生、建设、水利、环保等部门均不同程度地开展了饮用水源地水质监测工作。但全国饮用水源地环境监管力量普遍比较薄弱，不但缺乏饮用水源巡查队伍，而且监测仪器设备不足，尚未建立起全国性饮用水源保护自动监测网络，不能够满足重要饮用水源地的水质监测需要。部分设区城市以及相当一部分的县（市）由于资金、人员缺乏，监测能力较低，监测指标过少，甚至难以完成常规监测要求，达不到对饮用水源地进行监测管理的要求；除北京、上海和重庆外，绝大部分省市基本都不具备《地表水环境质量标准》（ＧＢ３８３８－２００２）全部指标的监测能力，只有少数部分地级市具备有毒有机污染物个别指标的监测能力。在目前水污染状况比较严重，水中有机污染物成分日趋多样化、复杂化的严峻形势下，这一问题尤其值得重视。
中国城市饮用水
水源环境保护对策
加强法律法规建设 抓紧《水污染防治法》修订工作，明确规定各级环保部门按照水环境功能区划的要求，重点强化饮用水源地水环境统一监管。将《水污染防治法实施细则》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》在饮用水水源保护区的划定、地下水饮用水源保护等方面规定上升至法律层面。加快研究制定《饮用水源环境保护管理条例》，对饮用水水源保护区的划定、水质要求、污染防治要求及各项管理任务、罚
则等进行详细的规定，作为制定水源保护区各项管理制度和污染防治措施的法律依据，使饮用水水源地环境保护工作有章可循。
建立饮用水水源环境保护管理机制明确各级政府与部门相关职责。改变各部门“谁都管，又谁都不管”的局面，应建立专门的饮用水水源地环境保护管理机构，该机构主要负责饮用水水源保护区的环境管理、污染防治及安全保障等工作，负责对水源地环境质量进行监测并定期发布水源地水质及环境质量状况信息，负责协调解决跨界用水纠纷等问题，与保护区内有关部门或者是与其他饮用水环境管理相关部门（诸如水利、城建、卫生防疫）等部门建立联系配合制度，及时沟通情况，共同做好饮用水水源地环境保护工作。在明确权力和责任，加大考核力度的基础上，实施严格管理，确保水源地水质达标。
落实流域水环境容量总量控制措施督促各地尽快开展划分或调整饮用水源保护区工作，依法清拆水源保护区的违章建筑及排污口，对无法清拆或搬迁的建筑物提出污染防治要求，落实二级和准保护区的容量总量控制制度，保证水源保护区水质达标。还应根据水源地水质要求，对保护区上游提出保护区边界来水的水质要求，制定流域与区域的容
量总量控制计划，推行排污许可制度，协调、督促上游采取污染防治措施，保证控制断面的水质达标，确保饮用水水源保护区水质安全。
加强水源地环境监测能力建设 必须有切实有效的监督制度、监督手段和监督队伍，才能及时发现问题并加以解决。针对饮用水水源环境监测能力薄弱的现状，构建不同级别的水质监测体系；通过完善设备、加强技术人员培训等措施，提升县级水源水质常规指标监测能力、地级特定有毒有机污染物监测能力，形成常规监测与应急监测相结合的监测网络，为饮用水水源地预警系统
建设提供数据支持。水源地水质监测方法，应根据饮用水源水质的要求，划分不同类型的水域，对采样布点、采样时段、采样频率等，应科学地加以确定。
加强污染源治理工作 加强饮用水水源地污染源治理，必须实行污染物总量控制，治理工业污染源，农村面源和生活污染源。要改善饮用水水源保护区水质的根本出路在于控制和治理污染源。各级人民政府环境保护行政主管部门对本辖区未达到国家或地方规定的污染物排放标准的排污单位或超过总量控制指标排污的排污单位拟定限期治理名单，由同级人民政府下达限期治理决定。对于这些单位，确有规模、有前景的应优先安排资金，结合技术改造给予治理。目前技术力量达不到治理要求的，实行关、停、并、转、迁。面源是导致湖库型水源地总氮、总磷超标的主要原因。因此，要加大面源治理力度，提高农药化肥的施用效率，加强规模化畜禽养殖监管，进一步做好水源保护区内的生态保护和水土保持工作，防治水土流失。减少面源污染给饮用水源地带来的污染。工业污染源和农业面源逐步得到控制和治理的同时，必须重视城市生活污水、粪便、垃圾的治理，目前，生活污染源治理已成为饮用水源地污染防治的主要问题。因此，各城市应积极筹措资金，兴建、扩建城市生活污水处理厂，城市垃圾处理站，以减轻生活污染源对饮用水源水质的影响。
饮用水水质与人体健康密切相关，随着生活水平的提高，人们对饮用水质量提出了更高的要求。我国饮用水源地环境安全正受到威胁，迫切需要尽快采取有力的污染防治措施并结合目前我国饮用水源地的环境现状以及水源水质特点，制定我国城市饮用水源地环境保护规划，系统实施从污染源控制到水质保护的控制措施，构建新型的安全饮用水源地保障体系，为我国城市的饮用水安全提供保证。